南都评论记者 张天潘

　　1月14日，著名问答社区知乎网站上，多位用户举报知乎大V@童瑶与另一位用户@ck小小疑似“唱双簧”，一位谎称疾病另一位为其募捐，涉嫌诈骗数百用户捐款15万元。网上诈捐并非个案，这些年屡见不鲜了，仅仅去年就有影响比较大的三起，10月，安徽利辛女子李娟自称为救女童而被恶犬咬成重伤，社会爱心人士捐款超过80万。然而事实却是李娟并非助人被咬，而是在自己男友家的养狗场内被狗咬伤。8月，广西防城港市一女子利用天津滨海新区爆炸事件，称家人遇难，骗取数千网民的同情，诈骗近10万元；6月，4岁南京重病女孩柯蕾获得捐款高达648万多元，而父母被质疑滥用捐款，有数十名网友联络组织起来，准备以“诈捐”为由向公安机关报案，要求柯蕾父母返还善款。

    这样糟践社会爱心的事件为何屡屡发生？如何避免此类事件一再发生？而这背后，其实涉及到了当前公益界最受争议的个体募捐与专业组织募捐之间的权界问题。

    个人公开募捐始终伴随诸多问题

    除了上面这些案例，追溯起来，上世纪90年代就发生过一起当时震动全国、影响到海内外的争议事件，即北京的社会各界救助患罕见疑难病症的山东农家少女杨晓霞的爱心活动，不到一个月时间捐款87万余元，是1949年以来社会对个人捐助最大的一笔。

    本来一切都进展得很好，但随后杨晓霞的家人提出：春耕快开始了，想从捐款中支出点钱购买种子、化肥。消息立即引起社会的广泛议论，有的捐款人表示，如果不能得到妥善管理和使用，那就把自己捐的钱收回去。人们担心巨额善款仅靠个人的道德而没有规范的管理使用机制，能否保证善管、善用、善终？

    后来杨晓霞及其监护人、杨晓霞家乡政府代表和北京军区总医院代表，三方共同签订了《杨晓霞救治金管理使用协议书》，随后又组成“杨晓霞救治金管理委员会”，并聘请了两名法律顾问和一名审计师。管委会在详细规划了资金使用之后，发现还结余45万元善款，一时间，“45万元剩余捐款如何善终”、“我们能用杨晓霞剩下的钱吗”、“反思爱心捐款”等关注与探讨的文章议论纷纷。当时极有影响力的央视《实话实说》，专门组织了一场“捐款结余怎么办？”的讨论。最后，杨晓霞将45万元剩余捐款转赠宋庆龄基金会，设立“少年儿童疑难病症科研奖励基金”，这个事件才算彻底地画上了圆满的句号。

    尽管此事影响巨大，但公众似乎并没有因此吸取教训。无数同类事件依然照常，2014年又有了一起影响巨大的杨六斤事件。广西卫视公益节目《第一书记》扶贫活动报道了杨六斤的故事。报道说杨六斤6岁时，父亲去世，母亲带着弟弟改嫁，在爷爷奶奶去世后，他就住在亲戚提供的空房子里，独自生活。每年只能从堂哥那里领500元生活费，常吃野菜充饥。

    此事经报道后，引起了社会广泛关注，媒体将杨六斤的个人账户公布在电视上，一个月时间里收到的善款达到500多万元。但随即又传出，杨六斤的亲戚及镇干部为图谋巨额捐款，将在外的杨六斤强行接回的消息。获得巨额捐款的杨六斤成为了香饽饽。随即，广西卫视对杨六斤的报道也被质疑有不实之处。

    对此，中国社科院社会政策研究中心研究员杨团认为，杨六斤事件比杨晓霞事件更值得思考，“经历了二十多年，我们无数次重复原来的错误，除了立法上的事，从杨晓霞到杨六斤，每一个公民都应该提升自己的认识，区别什么叫公益，什么叫慈善”。公益与慈善并非一个概念，慈善可能就是像杨晓霞、杨六斤事件中的献献爱心，但公益则更专业，涉及如何发起募捐、如何管理和使用善款等重要的实践层面的问题，无此则会继续发生多方争夺善款、善款被骗等冷了爱心的结果。

    法律应及早界定公开募捐与个人求助

    在杨晓霞和杨六斤事件中，可以清楚地看到，医院和媒体是最大的推动者，但具有公共属性的这类机构，可以为某个个人劝募吗？

    对此，北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍认为：“到底谁可以公开募捐？公益募捐已经把目的限定了，这是公益目的。但是公开募捐的话可不可以为私益募捐？从目前所掌握的各国的立法资料来看，公开募捐是要有规制的，也就是只能给公益目的展开公开募捐。这里的公开募捐是为独特的公众而展开的活动。但比如一个特定的人，他丧失了公益性的话，那就不能为他展开公益活动。”

    至于媒体在其中的作用和责任，金锦萍认为，“媒体当然要去关心个体，这也是媒体很重要的责任。但是问题在于媒体能不能为一个个体发起劝募，因为电视台利用各种方式播出捐款方式，这已经不是媒体的行为，而是一个公益劝募的行为。我们要考虑到那些沉默地跟他处于同样境地的利益人的问题，所以法律要不要对这些行为进行规范？对公益的行为到底是要完全放开，还是由特定的组织来做？无疑在我所了解的立法资料里面，媒体是没有被赋予公开募捐资格的，这不光是中国，各国都是这样。《第一书记》这个栏目是干什么的？我觉得它超越边界做了公益组织所做的事情。”

    2014年12月，国务院印发了《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，鼓励、肯定和支持网络慈善。但该《意见》对网络募捐进行了规范，要求广播、电视、报刊及互联网信息服务提供者、电信运营商，应当对利用其平台发起募捐活动的慈善组织的合法性进行验证。

    分析当前网络诈捐的问题，金锦萍认为正是源于“很长时间内我们各个权益主体之间的行为边界是不清晰的”，她认为，当某一个机构或人动用了公益又动用了互联网，所以其行为变成不特定劝募行为，杨六斤是一个个案，其他案子可能也会出现，也就会出现诈捐行为，比如我编了一个非常虚假的事件在网上，这种事情也很多。而解决之道，在于界定公募的资格问题，“自然人不可以，政府也不可以，尽管政府规定它可以接受捐赠，在重大灾害发生，以及外国指定中国接受捐赠也可以，但是被动的接受捐赠跟主动劝募是两个行为，而且政府本身已经通过税收其他财政收入获得大量的财政资源，没有理由也没有依据劝募，所以政府也不可以公开劝募。谁可以？就是公益性的非营利组织可以成为劝募的行为主体。”

    按照中国《公益事业捐赠法》规定，只有“公益性社会团体”和“公益性非营利事业单位”可依法接受捐赠，以私人、家庭或志愿者名义进行的网上募捐活动，并非适格的募捐主体。

    那什么是公益？金锦萍解释，“公益界定的是不特定的社会公众为对象，比如说它的受益对象或受益人应该在劝募的时候是独特的社会公众，而不应该是特定的个体，就是说基金会能不能为特定个体发出募捐，对所有基金会也是提一个醒，对特定个体或者困难救助，当然是使命之一，但是从基金会的本意出发的话，必须把它设计成一个公益项目，而这个项目的受益对象是开放的，它的特定化在于项目设计完了之后才特定化，而并不是受益对象出现之后因人设项目。”她认为，公募基金会可以发起劝募行动，但不能为一个个体劝募。“若发短信函件、发微信、微博，这个时候是向不特定公众发起的劝募行为。这样的行为在国外要负法律责任，只是中国目前还没有相关规定。”

    “在当今网络时代，有了这么多工具可以被个人使用，人们就开始混淆公开募捐和个人求助的行为。现在的法律需要对这个新现象做出回应，需要有明确的规定。”针对目前慈善法律的空白，杨团如此建议。

    个人募捐的慈善立法争议尚未结束

    2015年10月31日，全国人大常委会公布了慈善法(草案)，面向社会公开征求意见。草案明确写明“不具有公开募捐资格的组织或者个人，不得采取公开募捐方式开展公开募捐”，金锦萍也参与草案修订的讨论，她认为，之所以有这样的表述，正是考虑到自然人开展网络募捐可能会出现一些问题，诸如“求助信息真伪难以辨别、募得善款性质如何界定、善款到了个人账户后的归属问题等”。

    但草案出来后，这一条的规定引起了巨大争议，公益界和学界都有所批评。一些批评认为，法律不应干预个人自救行为，显然与动员社会力量参与的大方向相违背。在公益界颇有影响力的“公益慈善论坛”自媒体创始人张以勋认为，“正是这些负面案例的不断出现，使得忧心忡忡的立法者们没有想办法规范个人募捐行为，而是决定一刀切地禁止所有个人募捐行为，并且只留一个小小的口子给慈善组织，因为不是所有的慈善组织都能享有公开募捐的资格。这样一来，无论是公共场合的乞讨，还是网络上的个人募捐，以及一些慈善组织擅自进行的公开募捐，都将是应予取缔的违法行为。怎么看，都是一种懒政思维在作怪，不是在促进推动，而是在阻碍慈善事业的发展。所以，募捐作为一项公民权利，最需要的是规范、引导，而不是禁止和限制。立法的目的是解决问题，而不是制造新的问题；是保障和促进公民权利的实现，而不是随意取消。”

    但金锦萍不认为这样，“大家不要担心是不是抹煞民间的活力，这其实也是立法者非常谨慎的一点，因为法律就是一把双刃剑，这一刀切下去，可能公平的时候丧失效率，就像救穷救急的问题。国家认可的那些有资格的组织，像捐款可以获得税前抵扣，但是如果没有公益资格的组织捐赠的话，就可能不会拿到这种发票，所以不要简单地看法律规范不是保护了某些组织的利益，在我看来，所有的规范不会刻意强化所谓的既得利益者。”

    日前，慈善法草案二次审议稿修改稿在中国人大网公布，正在向社会公开征求意见。在二审稿中，这句话已经被删掉，而是强调“不具有公开募捐资格的组织或者个人，可以与具有公开募捐资格的组织合作开展公开募捐”。由此也可以看到，官方对于个人的公开募捐的开展，有了一定的松动，但前提是需要与具有资格的公益组织合作。如果这一条最后没有通过的话，知乎平台上的公开劝募就涉及到违法了。

    中国需要更多专业公益组织成长

    面对现实的诸多问题，以及法律法规的不完善或者未来的不确定性，如何解决呢？对此，金锦萍的建议是这种劝募以及资金应该转移给有公募资格的社会组织，根据捐赠人的意愿来进行使用，比如说根据杨六斤的生活和学习的需要及时拨付相关基金。“当然人不能救助而变成暴富，我们设定的救助，让他安稳生活就可以，不能让他奢侈生活，如果他买车、买房，这是捐赠人不愿意看到的。因此最终是有公募资格的在管理这笔资金，根据杨六斤同学本身生活和学习进行使用。”

    那假如没有公益组织愿意介入呢？这也不是没有办法，金锦萍提议，“如果没有一个公益组织愿意出来，我们可以在捐款者里面推选出几个信任的人，设立几个共同账号，由捐款人来决定，所以我觉得其实解决方案有很多种。因为现在的困难，慈善需要一定的协定归置，除了提升管理之外，还充当了一个公益代表人。像美国有一个专门的首席检察官，专门担任这样一个角色，包括公益诉讼，公益方面的一些行为都是由他来做。民政部门作为公益慈善方面的主管是不能推卸责任的。”

    而像其他很多案例中，求助人问题解决后，善款却结余很多的情况下，如何处置的问题，杨六斤事件中，善款就成为多方争夺的肥肉。但在金锦萍看来，各方都不能把善款占为己有，“捐款要受到目的性限制，也就是说这笔钱只能用在杨六斤的生活和学习上。如果目的已经实现，或者由于事实失真，使得捐款者判断失误，根据捐赠者的意愿，可以撤回捐款。如果用公益捐赠的规范来剖析，也可以把钱转给相关公益组织，根据杨六斤的需要，每月按时给固定的钱。如果还有剩余的话，征求捐款人意愿，捐款人可以撤回捐款。很多捐款人募捐的时候可能没有保留捐款信息，联系不上，这时候可以采取近似原则，转给与杨六斤相似情况的孩子，这是比较理想的救助方案。”

    网络骗捐事件近些年时有发生，不过需要说明的是，这种骗捐行为也只是网络中大量公民互助的一个小概率事件，当前是公益事业发展的初级阶段，必然鱼龙混杂，不能因噎废食，否定所有的网络公益慈善募捐，甚至嘲笑这些被骗的爱心公众，而应该以更开放的心态去面对。

    个人募捐显然是较为有效的个体救济的方式，也是公民互助的精神体现，这是需要肯定的。但基于当前的这些骗捐案例，妥善和专业做法，应该是在募捐之后，相关的平台(此案中的知乎)进入引导，让捐赠的资金不流入难以求证、不易监管的个人账户，而应该进入相关的专业公益组织，进行资金代管，使之进入规范化的管理体系。同时，推进个体募捐向专业组织募捐、管理的公益规范化发展，如此对于受助人和捐赠人都是一种保护。