The Charity Commission and Regulation of Charities

牛津大学中国访问学者  徐彤武

　　根据英国法律，慈善委员会（The Charity Commission）是政府主管民间公益性事业，即慈善事业（charities）的独立机关。[1] 在英国，这个机构可谓大名鼎鼎，影响广泛。本文系作者2006年在牛津大学凯洛格学院（Kellogg College）从事专题研究的成果。文章试图依据英国《2006年慈善法》等相关法律和其它权威文献对慈善委员会作比较全面的介绍。

　　一、慈善委员会的设立

　　作为一个公共权力机构，慈善委员会的设立与英国民间公益性事业发展的历史和习惯法（common law）的法制传统紧密相连。

　　英国是世界上最早出现民办社会公益性事业的国家。历史文献表明，至少在13世纪就存在由教会主理的公益性事业。女王伊丽莎白一世统治期间（1558-1603），英国掌握了海上霸权，民间财富显著增加，兴办民间公益性事业的个人和团体渐多，客观上产生了由国家立法进行管理的需要。1601年，世界上第一个规范民间公益性事业的法律《1601年慈善用途法》（The Statute of Charitable Uses 1601，也称《伊丽莎白一世法》The Statute of Elizabeth I）诞生。[2] 这部在今天看来相当简单的法律不仅是英国整个慈善法体系（charities law）的生长原点，也是公共权力首次介入民间公益性事业的标志，从而预示着国家要在这个长期由教会和个人意愿统治的领域扮演一个重要的角色。

　　工业革命开始后，英国在不到100年的时间里发生了翻天覆地的变化。伴随着大机器工业、交通和商业的迅猛扩张，大批农村人口向大中城市集中，成为马克思所说的“产业后备军”。工业化和城市化进程导致了许多新的社会问题，阶级矛盾空前尖锐。这个时期的英国政府在许多公共服务领域还处于“缺位”状态，所以众多社会问题的解决主要依靠民间力量。19世纪中叶以后，由于经济高速增长，中产阶级成为社会主流，乐施好善之举渐成风气，使各种民间公益事业有了长足发展。民间公益性组织不仅在扶贫济困、发展教育、促进宗教、修缮维护各种公共设施等传统项目的范围内继续发挥重要作用，还把善举扩展到更广泛的领域。例如：提供公共卫生和医疗服务，照料城市贫民和孤儿等弱势人群，促进科学研究，开设博物馆和图书馆，赞助音乐、美术和其它艺术活动，保护历史文化遗产和自然风景，维护动物权益等等。所有这些民间公益事业对于缓和阶级矛盾、营造社会和谐、提升公民素质和丰富民众生活都起到了积极的作用。

　　在各种民间公益性组织如雨后春笋般涌现的同时，也出现了大量问题。例如：对各界捐献的善款或者慈善机构的土地、财产疏于管理，不能严格依照捐赠人的意愿举办事业，滥用慈善名目敛财，负责审理慈善案件的大法庭（Court of Chancery）积案如山、效率低下等等。针对这些情况，英国议会曾经多次任命慈善事务专员（Charity Commissioner），由他负责组织班子对一些比较严重的问题展开专项调查，并向议会报告调查结果。这种临时性工作班子的名称就叫做慈善委员会。久而久之，无论是政府还是议会都意识到，如果要切实履行政府维护公众利益的职责、依法保障民间公益性事业的健康发展，需要把慈善委员会的设置固定下来，使其成为保护、扶持、引导和监管民间公益性组织的常设机关。于是，作为公共机构的慈善委员会应运而生。

　　1853年8月议会通过了《1853年慈善信托法》（The Charitable Trusts Act 1853）。[3] 根据这部法律，国家正式设立了慈善委员会。150年来，随着时代的进步和经济社会的发展，涉及慈善委员会的法律有许许多多的变更，但万变不离其宗，慈善委员会作为英国民间公益性事业总监管机构（the regulator of charities）的使命一直没有改变。

　　二、慈善委员会的工作目标、职能与组织

　　根据英国议会不久前刚刚通过的《2006年慈善法》（The Charities Act 2006）[4]，慈善委员会的性质是一个独立的政府机构。虽然它的领导班子成员（1名主席和4-8名慈善委员会委员）由政府相关的部长（Minister）任命，它的办公经费由财政部全额提供，但它行使职权的时候不受任何政府部长或其他政府部门的管束（direction and control）。慈善委员会直接对议会负责，每年都要在其财政年度截止日期（3月31日）之后向议会提交年度工作报告（Annual Report）。

　　《2006年慈善法》规定，慈善委员会的工作目标（objective）有5个，依次为：

　　公信力目标（The public confidence ），即保持与提升公众对民间公益性事业的信任与信心。

　　公益性目标（The public benefit），即加强对民间组织和广大民众关于公益性定义的宣传教育工作。

　　合法性目标（The compliance），即强化民间公益性组织托管人（charity trustees）的守法意识，使他们在行使管理权时所做的一切都符合法律的要求。

　　有效性目标（The charitable resources），即要有效地利用民间公益性的各种资源。

　　责任性目标（The accountability），即要促使民间公益性组织以高度的责任心对善款捐助人、受益人和广大公众负责。

　　法律规定，为了实现上述5大工作目标，慈善委员会要行使以下6个方面的基本职能：

　　1、审核一个组织到底能否成为民间公益性组织。

　　2、鼓励、促进和帮助民间公益性组织提高管理水平。

　　3、监督民间公益性组织的运行，确定和调查公众反映的管理不良情况或违法行为，及时采取防范和补救措施。

　　4、发放和管理统一的公益性募捐执照。

　　5、获取、评估和公开发布有关慈善委员会工作目标和日常工作情况的所有信息，特别是要准确地登记民间公益性组织的资料，维护好相关的数据库。

　　6、为政府各部的部长（Minister of Crown）[5] 提供关于慈善委员会工作目标和日常工作情况的信息，提供相关的咨询服务，并提出有关建议和意见。

　　为了适应《2006年慈善法》的要求，更加有效地开展工作，慈善委员会从2004年起，也就是新的慈善法还在议会审议过程中就已经开始对高层管理体制和内设部门进行调整，目前大的调整已经基本就绪。新机构的一个突出特点是领导班子与专业行政班子之间进行了明确分工。目前慈善委员会的领导班子（Board of non-executive Commissioners）由主席1人和慈善委员会委员（Charity Commissioner）4人组成，将来委员的数量还要增加，但不能超过8个人。主席Dame Suzi Leather女士长期从事涉及非政府组织的公共管理，具有从英国地方到欧盟各个层面工作的丰富经验，2006年元旦受封帝国爵位贵夫人称号（Dame），2006年8月1日成为慈善委员会最新一任主席。法律规定，慈善委员会委员中必须有两人具备至少7年的专业法律服务经历。在目前任职的4名委员中，David Unwin先生有34年的律师经历，而且在1995年成为英国王室大律师。Lindsay Driscoll女士则是一位慈善法方面的专家。这个班子的主要任务是对慈善委员会进行总体领导（governance），依法确定整个机构的工作战略和未来发展方向，就重大事宜（包括涉及民间公益性组织监管工作的一些大案要案）做出决策。

　　慈善委员会的日常工作由其行政班子（The Executive Directors）负责。现任的首席行政长官（Chief Executive）是曾经在英国广播公司国际台（BBC World Service）担任主管近10年的Andrew Hind先生。他本人在许多民间公益性组织中担任过高级管理人员，对这类组织的管理和财务工作非常熟悉。协助他工作的还有另外3名高层行政主管（Executive Director），他们分别负责慈善委员会的各个具体职能部门，如慈善组织的信息服务、法律事务、政策研究等。在行政班子的领导下，目前慈善委员会共有517名工作人员在英国的4个地点（伦敦、利物浦、纽波特Newport和坦顿Taunton）办公，年度预算支出达3290万英镑。[6]

　　三、慈善委员会的监管理念与准则

　　从法律角度看，慈善委员会与民间公益性组织的关系是国家权力机关与普通民众组织的关系，是监管者与被监管者的关系。但在实际工作中，慈善委员会反复强调的是要与民间公益性组织、民间组织的代表机构（umbrella bodies）、地方及中央政府部门和所有同民间公益性事业有联系的“利益相关者”建立伙伴关系（partnership），提出要依法提供最高质量的服务。[7] 换句话讲，对于监管对象，监管者本身没有“我是管你的”这种居高临下的心态，而是把自己定位于一个公共的服务性机关。为什么呢？因为从根本上来说慈善组织也是公众的一部分，它们所从事的事业影响到极其广泛的公众群体。慈善委员会作为一个政府管理机构，其权力来自公众的信任和授权，所以应该牢固树立为公众利益服务的理念，并把这种理念体现在监管工作中。

　　本着这种服务公众的基本理念，慈善委员会公开承诺要力求在一切监管工作中贯彻以下7项准则：

　　1、负责精神（Accountability）。最主要的涵义是依法行使职权，监管工作要对议会及其所属的公共开支委员会（Committee on Public Account，缩写是PAC）负责，对国家审计署（the National Audit Office）负责，同时也对广大公众、民间公益事业捐助人、监管对象负责。在做出任何决定后，都要及时向有关公众和民间公益性组织进行解释，除非出于保密或者财务方面的原因不允许这样做。在出台新政策或监管措施之前要开展公开咨询，广泛听取各方面的意见。

　　2、独立性（Independence）。作为一个独立的政府机构，所有决定以公众利益为准。虽然在工作中要同各种民间公益性组织、民间代表性组织、地方政府以及中央政府部门打交道，但任何决定都不会是某种外界压力或利益考虑的结果。

　　3、适度性（Proportionality）。监管措施要同民间公益性组织的规模和具体事业相适应，要更多地关注在社会上具有广泛影响的大型民间公益性组织。在采取各种行政执法措施（regulatory action）之前会充分考虑所有情况，只有在确信一个民间公益性组织或者其托管人的行为危害众利益、有损公慈善事业、导致财产或资源流失、降低公众对民间公益性事业及其监管机构信心的时候才这样做。

　　4、公正性（Fairness）。在依法行使权力的时候要做到不偏不依，合情合理，充分体现公正、公平的精神。

　　5、一致性（Consistency）。这里有两重意义：一是针对任何民间公益性组织采取的决定或者行动都必须符合法律，符合相关政策或决定的精神。二是要尽可能与其它有关政府部门协调一致，避免重复管理或做出相互矛盾的决定。

　　6、多样性与平等（Diversity and Equality）。在处理民间公益性组织事务和慈善委员会自身工作的时候，坚持多样性和平等精神，消除任何歧视现象，促进机会平等和良好的种族关系。

　　7、透明性（Transparency）。在慈善委员会的所有出版物、声明和工作都要做到公开透明。这包括：用清晰易懂的语言说明法律；公开确定做出决定的标准；发布工作人员守则；向民间公益性组织解释什么是慈善委员会所期望的良好行为，它们有什么样的法定权利和义务；提示相关人员对慈善委员会的决定有上诉权利。[8]

　　正是从上述理念和准则出发，慈善委员会认为它的主要工作不是行政监管，而是尽可能为民间公益性组织充分提供各种信息、咨询和其它方面的支持性服务。事实上，慈善委员会80%的工作力量都投放在这些方面。例如：

　　网站信息服务。慈善委员会利用先进的网络技术和通讯技术设立了功能强大的网站。任何人都可以通过这个信息平台及时了解慈善委员会各方面工作的情况、查询注册慈善组织的详细记录、下载各种文件、资料或者与慈善委员会进行电子邮件联系。在2005-2006年度期间，这个网站的点击量超过了2000万次，回复的电子邮件超过1万封。可以说，网站是慈善委员会与公众直接联系的重要桥梁。[9]

　　指导性文献服务。慈善委员会每年都要针对民间公益性组织的需求和自己的工作要求发布许多指导性文件、操作细则、研究报告或者参考资料等。这些文件中既有法律授权慈善委员会制定的规章、条例等，也有对相关法律的解释（在这样的文字段落后边往往有一个“L”标记，表示“legal requirement”，即法律上的要求），还包含慈善委员会依据实践经验为民间组织提出的建议和好的行为准则。如果相关法律法规或政策有所变化，慈善委员会要及时对自己发布的旧文件进行修订或者全面更新。例如，目前慈善委员会正在根据《2006年慈善法》修订相关文件。据不完全统计，当前仍然可以从慈善委员会网站上得到的这类文件有大约90种，其中60种属于比较重要的基本性文件。所有以电子文件形式发布的文件都有英语和威尔士语两种版本，此外还备有分别用中文、古吉拉特文（印度）、库尔德文、索马里文、乌尔都文和越南文印刷的文件简写本。

　　专业咨询服务。慈善委员会的工作人员每年都要向民间公益性组织提供各种有针对性的咨询意见。在2005-2006年度，这种“一对一”的具体咨询意见（tailored advice）多达2.3万条。[10]

　　情况通报服务。当慈善委员会发现某些问题苗头时，会及时在网站上发布情况通报或者警告性公告，提醒民间公益性组织注意这些问题及其法律后果。2006年春夏期间发布的这种通报的例子有：一个叫Immaculate Miners Inc的公司用假捐赠的方法骗取慈善组织钱财；伦敦Tate现代美术馆未经慈善委员会许可从该馆的托管人手中直接购买艺术品，从而造成与公众利益的冲突；某些特大民间公益性组织没有按时交回年度报表等。[11]

　　热线服务。慈善委员会的服务热线每年要接听和回答大约25万个问讯电话。[12] 以前曾有若干个公众联系电话号码和联系地址，分别负责处理不同方面的事务。从2005年5月16日起，慈善委员会设在利物浦市的热线联系中心Charity Commission Direct开始运转，使用一个电话号码0845 3000 218受理各种各样的问讯、联系、投诉等来电，同时使用一个地址统一接收公众来信。这个联系中心基本上可以做到在30秒钟内应答来电，通过电话解决90%的问题。民间公益性组织的托管人可以享受优先服务。热线服务的工作语言除英语之外，还可以提供150种其它语言的翻译服务。[13]

　　为了提高自身的透明度，增强公众对慈善委员会的信任感，同时更好地与民间公益性组织沟通、合作，慈善委员会从2004年9月起尝试向公众开放其委员会会议（Board Meeting）。这个会议是慈善委员会领导班子和行政班子成员参加的办公会议，目前每年12次委员会会议中，有半数会议对公众开放。另外，慈善委员会还与由若干代表性民间公益性组织组成的咨询网络保持定期联系，沟通信息、交换看法、及时获取民间组织的反馈意见。

　　四、慈善委员会的注册管理

　　由慈善委员会承担注册机关（Registrar）的职能，对全国的民间公益性组织进行统一的强制性注册是《1960年慈善法》（The Charities Act 1960）引进的一项重大举措。[14] 在此之前，各种民间公益性组织的注册没有统一机构，因而在注册的时候也就没有规范一致的标准（虽然法律上有相关的原则规定和许多判例），难免出现一些混乱甚至错误的情况。从本质上讲，注册管理不仅是监管过程的第一道关口，是一种重要的监管手段，而且还是整个监管工作的基础。《2006年慈善法》坚持了注册管理的做法，同时把注册门槛从年收入1000英镑提高到5000英镑，进一步减轻了那些小型民间公益性组织的负担。

　　《2006年慈善法》规定：年收入在5000英镑以上的民间公益性组织必须在慈善委员会注册。如果一个组织想要成为民间公益性组织，而且它的年收入超过了5000英镑，那就必须依法按照慈善委员会的要求履行有关手续。除了要根据最新情况填写专门的《注册申请表》和《托管人情况登记表》以外，还必须提供相关的说明性文件与必要的证明材料。例如：该组织的章程或管理条例等基本文件（governing document），详细阐述组织目标、活动计划、资助来源和受益人情况的材料等。每一名被提名担任申请组织法定管理者（即托管人，英文是trustee）的人都必须相关表格上签字，否则注册申请将被退回。[15]

　　慈善委员会在接到完整的注册申请材料后，工作人员将会依据法律和该委员会制定的相关细则对材料进行认真的评估。这项工作的基本内容可以概括为2个方面，即对组织的评估和对人的审查：

　　1、对组织的评估。要点是确定申请组织的性质是否属于民间公益性组织。这就要看该组织的使命、基本目标等是否符合现行法律对民间公益性事业的定义，它的相关计划（包括预期使公众受益的情况）是否切实可行，是否能够保障它在今后顺利和持续地开展活动。[16] 另外，法律规定任何民间公益性组织的目标都应该是“排他性的”，也就是说不能与其它组织重复。如果慈善委员会认为现在已经有了一个类似的组织，没有必要再成立一个新组织，就会拒绝批准申请。在判断一个申请组织的事业是否是为公众利益服务的时候，除了依据一整套系统的原则和程序之外，慈善委员会还要凭借其积累多年的丰富经验，对具体问题进行具体分析，力求得出最令人信服的结论。

　　2、对人的审查。要点是确认申请组织的管理层人选是否合适。在英国，所有民间公益性组织的管理者都叫做托管人（trustee），他们的素质和能力在很大程度上决定着他们所管理的民间公益性组织的兴衰。所以，慈善委员会要严格审核每一位被提名托管人的背景，确定他们符合担任申请组织管理人的资格。在进行背景审查的时候，如果慈善委员会认为有必要，会寻求其他机构的合作。例如，可以向无力偿债记录所（The Insolvency Service）进行查询，看看被提名的托管人有没有无力偿还债务的行为。又例如，如果申请组织所计划从事的事业涉及少年儿童等容易受到侵害的人群，慈善委员会要根据《1999年儿童保护法》（The Protection of Children Act 1999）向犯罪记录局（The Criminal Records Bureau）或者全国警察计算机系统（Police National Computer）查询托管人有无犯罪记录。整个材料的审查过程至少需要15个工作日，有时甚至需要两、三个月的时间。

　　根据所审查材料的不同具体情况，慈善委员会将做出3种结论：批准注册，对申请材料提出修改建议，不批准注册。在实践中，有相当多的民间公益性组织都是在听取了慈善委员会的建议，对原有的申请材料进行修改、补充后才获得批准的。这种高度专业的咨询服务最好地体现了慈善委员会的“有效性目标”和服务公众的理念。

　　如果一个民间组织最终能够成功注册为慈善机构，那么它就会得到一个只属于自己的慈善注册编号（Charity Registration Number）。在两个工作日以内这个组织的各种详细信息会被录入中央慈善注册数据库（The Central Register of Charities），公众可以从慈善委员会的网站上非常方便地直接查询到这个组织的情况摘要。在网上公开的信息包括：组织的目前名称、曾用名称、注册编号、地址、电话号码、传真号码、电子邮件信箱、网址、基本文件、事业目标、受益人群、活动地区、首次注册日期、公益组织类别、附属机构情况、上交年度报表（Annual Return）和其它材料的记录、过去7年的收支状况、托管人名单等。若注册组织所从事的公益性事业可能给托管人带来风险（例如反对邪教的组织），经慈善委员会研究批准，该组织的托管人姓名和详细地址可以保密，即在信息披露方面享受免责待遇（dispensation）。每一个组织成功注册后，慈善委员会的官员都会给这个组织的每一位托管人发出一封信，对他（她）通过审查并担任托管人表示祝贺，同时提醒托管人牢记自己应负的法律责任（legal duty），并附上一份相关的小册子予以说明。

　　对于任何一个民间公益性组织来说，完成注册并非预示着从此万事大吉，而是意味着一系列法定责任的开端。注册组织必须及时通知慈善委员会自己的任何变化：组织章程内容的改变，比如每年举行年度全体会议（Annual General Meeting，一般简称AGM）日期的变动；录入数据库信息的变动，比如换了新的通讯地址、电话号码或者电子邮件信箱；活动情况的变化，比如由于赞助来源中断该组织无法继续开展活动等。此外，这个组织还必须根据慈善委员会的要求填写相应的年度报表，并按时提交财务状况文件。英国每年都有一些民间公益性组织出于各种原因停止活动或者自行解散。在核实有关情况后，它们会被慈善委员会注销，但摘要信息还保留在数据库中，公众仍然可以查阅到。在2005-2006财政年度，慈善委员会一共批准5153个民间公益性组织注册，同时注销了5138个组织。截止到2006年3月31日，在慈善委员会注册的民间公益性组织总数为189,547个。[17]

　　五、慈善委员会的日常监管

　　对于已经注册的民间公益性组织，慈善委员会依法拥有很大的管理权限，包括一定的行政执法权。这些出自英国习惯法体系的权力和慈善委员会150年的工作经验已经具体化为一整套日常监管制度。

　　慈善委员会的监管力量并不是平均分配的，而是注意从实际情况出发，“抓大放小”。在英国，注册的民间公益性组织总体结构如同一个金字塔：基层是占总数约三分之二的小型民间公益性组织，它们的年收入在1万英镑以下；中间是大约7万多个规模较大的组织，包括许多全国性的机构或社团，例如RSPB；最顶层是471家特大型组织，像National Trust等，它们虽然在数量上仅占注册慈善组织的0.29%，却获得了总年度收入的45%。[18] 其中有些组织的活动范围遍及全世界（如Oxfam GB），在管理和运行方面同跨国公司别无二致。[19] 慈善委员会日常监管的重点是这7万多个规模较大的组织，而其中的重中之重是将近500家特大型慈善组织。

　　（一）年度报表制度

　　这是监管工作的核心。依据民间公益性组织提交的年度报表和财务文件，慈善委员会可以准确追踪这些组织的活动，分析它们的实际状况，确保它们遵守相关的法律法规，并保持公众对它们所从事的社会公益性事业的信心。在总结以往经验和公开咨询论证的基础上，慈善委员会从2005年起对年度报表制度进行了优化改革，实施分类管理。这一方面大大减轻了小型民间公益性组织的负担，另一方面加强了对特大型民间公益性组织的监督力度。总的来说，组织规模越大，财产越多，向慈善委员会报送的年度报表就越复杂，要求就越高。基本做法是：

　　上一财务年度收入为1万英镑，或者不到1万英镑的组织：填报蓝色的《最新年度信息》（Annual Information Update）。

　　上一财务年度收入达1-25万英镑的组织：填报紫色的《年度报表》（Annual Return），其中只包含A部分问题。

　　上一财务年度收入达25-100万英镑的组织：填报红色的《年度报表》，其中包括A和B两个部分问题。

　　上一财务年度收入超过100万英镑的组织不仅要填报红色的《年度报表》，还要填报《概要信息报表》（Summary Information Return）。

　　除了上述报表以外，不同的民间公益性组织还要根据法律的规定，在每个财务年度结束以后的10个月内向慈善委员会报送相关财务状况文件和《托管人年度报告》。准备这些材料是一件相当复杂和专业性很强的工作。由于英国民间公益性组织的收入情况和组织形式各异，依法报送的财务文件差别很大，加上各个组织的托管人和财务人员的素质参差不齐，实践中曾经出现过各种问题。为了统一标准，强化监管，提高民间公益性组织自我管理的水平，同时也是为了提高透明度，便利公众对善款用途的监督，慈善委员会专门组织专家，依照英国会计标准委员会（the Accounting Standards Board，简称ASB）的标准，制定了极为详尽的《慈善组织财务与报告文件推荐标准》，简称SORP（英文全称是The Statement of Recommended Practice: Accounting and Reporting by Charities）。SORP是一个非常重要的指导性文件，在英国全国（包括苏格兰和北爱尔兰地方）通用。由于相关的法律法规和会计准则在不断修订，慈善委员会的SORP班子也每隔几年就出一个新版本。现行版本是2005年修订版，长达109页。

　　（二）、审计与独立财务检查制度

　　较大的民间公益性组织的财务账目必须依法接受专业审计或者是独立财务检查员（Independent Examiner）的检查。所谓专业审计是指由《1989年公司法》认可的审计机构所进行的审计。所谓独立财务检查员是指具备一定财务资质、可以对账目进行独立审核的会计人员。

　　《2006年慈善法》规定：对民间公益性组织进行专业年度审计的门槛是年收入达到50万英镑，或者资产额达到280万英镑。年收入在1-50万英镑之间的组织，也就是说年收入低于专业审计门槛的组织，如果其组织章程没有明确的审计规定，则必须接受独立财务检查员检查。如果民间公益性组织的年收入超过25万英镑，则独立财务检查员必须具备法律明确规定的资质。审计师或者独立财务检查员在对民间公益性组织的账目进行检查时，如发现问题，必须依法及时向慈善委员会提交书面报告。另外，如果慈善委员会认为有必要，可以指定专业人员对某些组织单独进行审计或者财务检查。不按照规定进行审计或者财务检查的，慈善委员会将会提醒其必须承担的法律责任。所有民间公益性组织，无论大小，都必须管理好自己的财务账目，而且至少保留7年。慈善委员会有权对账目随时进行抽查。

　　（三）、公益募捐管理制度

　　英国民间公益性组织获得经费的来源之一是募捐。面向公众直接开展的募捐活动一般有两种形式：在公共场所的募捐（collections in a public place）和挨家挨户的募捐（door to door collections）。根据《2006年慈善法》的规定，如果民间公益性组织要进行募捐活动，事前必须向慈善委员会提出申请，经慈善委员会审查同意后发给统一格式的《公益募捐执照》（Public Collections Certificates）。没有这种执照的募捐为非法募捐，警方有权加以制止。在民间公益性组织获得《公益募捐执照》以后，便有资格开展公益募捐活动，但是在实施起募捐计划的时候必须听从地方政府的安排。地方政府在其管辖范围内，依法用签发地方募捐许可（Permits）的方法管理和调桔不同民间公益性组织在本地的募捐活动，防止这类活动在一个时间段内（例如周末）过于集中或者场地安排发生冲突等情况。这套制度对于遏制民间募捐中的不规范行为，防范欺诈，有条理地安排各个民间公益性组织的募捐活动，保持公众对民间公益性组织筹款募捐活动的信任和支持度会起到积极作用。

　　（四）、访问制度

　　慈善委员会专门有一个对民间公益性组织进行访问的班子，叫“评价访问组”（Review Visits Team）。这个班子的工作人员在2005-2006年度期间对大约400个组织进行了实地访问。一般来说评价访问所需要的时间是半天左右，但在访问前，无论是慈善委员会的工作人员还是相关的被访问民间公益性组织都要做很多准备工作。这种访问的作用是多重的：它既是一种监管工作的方式，也是监管部门同民间公益性组织进行直接对话、交流、咨询和提供帮助的途径。

　　（五）、调查制度

　　当慈善委员会发现（或者公众投诉举报）一个民间公益性组织存在比较严重的违法行为，或者其托管人（Trustee）发生了比较大的问题，已经危害到慈善财产安全、公益性事业的声望和公众利益时，若其他的措施都不足以解决问题、消除危害，那么慈善委员会可以依法启动调查程序，对有关的民间公益性组织展开正式调查（formal inquiry）。2005-2006年度内，慈善委员会一共进行了60次这种调查。[20] 前不久一个引起公众高度关注的案例是2006年8月启动的对“新月救济会”（Crescent Relief）的调查，因为这个组织涉嫌资助阴谋炸毁跨大西洋航线客机的英国恐怖分子。所有正式调查的结果最后都会在慈善委员会的网站上公布。公众可以按照被调查的民间组织名称的英文字母顺序方便地查到慈善委员会的调查报告全文。

　　在对一个民间公益性组织展开正式调查的时候，慈善委员会拥有如下执法权：

　　解除托管人、行政管理官员或任何一个职员职务，或者下令他们停职。

　　任命新的托管人。

　　掌握这个组织所拥有或者托管的资产控制权。

　　冻结这个组织的银行账户。

　　停止一切债权债务往来支付。

　　限制该组织的业务活动。

　　凭法官开出的搜查证派工作人员进入相关的建筑物或场所进行搜查取证。

　　任命临时性的专业管理班子（Interim Managers）接管该组织日常工作的管理权。

　　必须指出，慈善委员会本身不是一个可以提起公诉的机构。但如果在正式调查中发现构成犯罪的情况，慈善委员会可以要求有公诉权的政府部门（如检查机关、警察局、税务局等）介入。若最后的调查结论是一个组织根本就不配作为民间公益性组织继续存在下去，慈善委员会有权将其取缔。

　　（六）、其他监管措施

　　法律规定，慈善委员会有权根据民间公益性组织的具体情况，以发布计划（scheme）、命令（order）和章程修改意见（constitutional amendment）的方式使有关组织的工作得到改善，或者让现有的慈善事业资源得到充分利用。在2005-2006年度，慈善委员会采取这类法定监管措施的次数约为5000次。[21]

　　慈善委员会这方面的权力同英国的习惯法传统是密不可分的，其中非常重要的一个概念是cy-pres，即“近似原则”。这是一个习惯法中常见的法律术语，其核心意思是如果要改变财产（包括房地产、基金、遗赠资产、捐助款等）的用途，就要尽可能地做到这种变化“符合原来的财产所有人的初衷”。英国各个时期的《慈善法》都有专门一章明确列出相关规定。如果一个民间公益性组织建立很早，但其原本的目的已经达到或者由于时代的变迁已经不合时宜，慈善委员会就有权运用法律中关于cy-pres的规定，下令改变相关民间公益性组织的财产用途，让其更好地为社会服务。这里一个非常典型的例子是The Bridge House Estate Trust。它建立之初的宗旨是维护伦敦泰晤士河上的桥梁，包括著名的塔桥。后来这个组织的主要使命演变成向整个大伦敦地区的慈善事业提供赠款（因为它有不少值钱的地产）。[22]

　　六、慈善委员会的工作评价

　　在英国政府机构中，对整个机关的工作表现有一整套评价标准，简称KPIs（也就是Key Performance Indicators的缩写）。这套标准主要由财政部掌握。慈善委员会的KPIs是它与财政部签订的《服务提供协议》（Service Delivery Agreement）的重要内容。这里的“服务”（service）指的是政府机构向公众提供的服务。每年慈善委员会要就执行《服务提供协议》的情况向财政部报告两次。2005-2006财政年度（到2006年3月31日截止）期间，慈善委员会的KPIs有15个指标。其中比较重要的涉及监管工作的对照性指标如下：[23]

　　目前，慈善委员会正在根据《2006年慈善法》的精神，会同财政部研究如何改革旧的KPIs指标，争取用更有效的KPIs指标对本机构的工作进行科学评价。

　　除了官方的一套指标体系以外，慈善委员会还非常重视公众对其工作的各种反馈、评价、批评和投诉（complaints）。

　　公众的投诉主要涉及慈善委员会工作人员的服务态度、处理问题的速度、有没有歧视现象、管理程序是否清晰等相对小的问题。慈善委员会本身有一套处理公众对其服务投诉的内部程序。通过这套分为两个阶段的程序，绝大部分的公众投诉都可以获得圆满解决。由内部程序解决的投诉案件，2004-2005年度有547件，2005-2006年度达到922件。[24]

　　如果经过内部处理程序后问题仍无法解决，公众可以转而向负责慈善委员会的独立审议员（英文全称是Independent Complaints Reviewer to the Charity Commission）进行投诉。从2001年起，慈善委员会聘请在社会上享有崇高声望的独立审议员（Independent Complaints Reviewer，英文缩写为ICR）对公众向慈善委员会的投诉进行审议。这种独立民间人士对官方机构的制度化审议是英国的一大特色，值得进一步研究。目前负责慈善委员会的独立审议员是Jodi Berg女士，她还同时担任英国土地注册局、国家档案馆等公共机构的独立审议员工作。Jodi Berg女士是一位职业律师，也是英国注册仲裁行的仲裁员（Fellow of the Chartered Institute of Arbitrators），她手下有一个专业班子辅佐她的工作。每年在慈善委员会的工作年度结束后，她都会公开发表一份报告，对本年度内公众或者民间公益性组织对慈善委员会的投诉处理情况进行总结、分析，向慈善委员会提出改进工作的具体建议。这实际上是慈善委员会用来处理公众投诉的外部机制。通过这个机制获得解决的案子，2004-2005年度有32件，2005-2006年度有43件。平均处理一个案子的时间最短要21个星期，最长不能超过36个星期。[25]

　　如果独立审议员做出的决定仍然无法另人满意，有关的公众或者民间公益性组织可以向议会有关部门进行投诉。不过这种情况很少见。

　　以上本文分6个部分概括介绍了慈善委员会的历史、机构、法定职能和主要监管工作。其中的不少内容值得我国政府的相关部门借鉴。目前，慈善委员会正在同英国内阁第三部门办公室等相关政府机构密切合作，进一步改革各个方面的工作，力争全面和有效地贯彻《2006年慈善法》。它提出的口号是：要做一个现代化的智能型监管者（a modern and intelligent regulator），以满足民间公益性组织和公众的需求，更好地服务社会。作者认为，随着中国改革开放的进一步深入和各项社会事业（包括民间公益性事业）的发展，中国有关法律和政府监管机构的现代化步伐必须加快。这是时代的要求，人民的希望。

　　作者联系方式：laoxubj@yahoo.com.cn

　　1 由于大不列颠及北爱尔兰联合王国（UK）的特殊体制，本文讨论相关问题时，如无特别说明，则英国指英格兰和威尔士地方，以下文字中不再另行说明。另外，以下凡涉及“慈善”（charity）一词的地方，除非必要，否则尽可能采用通俗的“民间公益性事业”的表述方式。

　　2 这个法律原本的题目很长，叫做An Act to redress the misemployment of lands, goods and stocks of money heretofore given to certain charitable uses，《1601年慈善用途法》实际上是简称。该法全文见The Statutes at Large Volume VII (from the thirty-ninth of Q. Elizabeth to the twelfth of K. Charles II inclusive), by Danby Pickering, Cambridge 1763, printed by Joseph Bentham, London.

　　3 16 & 17 Victoria c. 137, THE STATUTES: Revised Edition, Volume XI 14 & 15 Victoria to 16 & 17 Victoria, A.D. 1851-1853, by Authority. Printed by George Edward Eyre and William Spttiswoode, 1877 London pp.982-1001

　　4以下所有涉及慈善委员会和慈善法律的论述，如无特别说明，则一律依照《2006年慈善法》的规定。2006年11月7日英国议会正式结束了对《2006年慈善法案》的审议，通过了这部包含许多重大改革内容的法案。2006年11月8日该法案经女王御批（Royal Assent）成为正式法律。根据英国政府的计划，该法将从2007年初起分步骤生效，具体时间表由内阁第三部门办公室公布。本文涉及《2006年慈善法》的论述一律依照英国政府公共机构信息办公室（Office of Public Sector Information）正式发布的法律文本。

　　5 在这里指政府各部的Secretary （大臣）和其下带Minister头衔的部长级官员。英国的Minister一般相当于中国的副部长。而中国中央政府的部长（Minister）地位等同于英国各部的Secretary（大臣）。

　　6 The Charity Commission: Annual Report 2005-2006, pp.16-17, 18.

　　7 The Charity Commission: The Charity Commission and Regulation, version June 2003

　　8 The Charity Commission: The Charity Commission and Regulation, version June 2003

　　9 笔者对慈善委员会伦敦办公地点访问时得到的打印资料（访问日期：2006年10月12日）

　　10 The Charity Commission: Annual Report 2005-2006, pp.2-3

　　11 The Charity Commission: News Release on 15 May, 19 July and 17 August 2006.

　　12 The Charity Commission: The Charity Commission and Regulation, version June 2003

　　13 The Charity Commission publication: Charity Commission Direct

　　14 8 & 9 Eliz. 2, c.58, Charities Act 1960, Current Law Statutes Annotated, 1960 (Volume 2), General Editor John Burke, Sweet & Maxwell / Stevens & Sons, London 1960

　　15 Trustee一词也有人翻译为“受托人”，本文采用“托管人”的译法。根据英国历年《慈善法》的规定，托管人是指实际掌握民间公益性组织的财产和管理大权的人。无论他们在该组织的章程中被称为其他什么名字，也无论他们所担任的具体职务叫什么，法律上一律称其为trustee。

　　16 《2006年慈善法》对民间公益性组织的定义是英国400年慈善法制历史上的一次革命。这个崭新的定义相当全面和严密，具有与时俱进的特点。该定义的要点是：如果一个组织要成为慈善组织，它的目的必须是慈善性的（for a charitable purpose），同时它必须是为公众利益服务的。至于什么是慈善性目的，法律具体列出了13个方面。对于是否是为公众利益服务的判断则授权慈善委员会依据具体情况做出。

　　17 The Charity Commission: Annual Report 2005-2006, pp.4-5

　　18 The United Kingdom Parliament: Joint Committee on the Draft Charities Bill First Report, 30 September 2004, 1. Overview, pp.1

　　19  Oxfam GB除了注册为一个公益性组织以外，还同时注册为一个有限责任公司，这是英国法律所允许的。

　　20Charity Commission: Annual Report 2005-2006, pp.6-7

　　21Charity Commission: Annual Report 2005-2006, pp.4-5

　　22 Richard Fries (Visiting Fellow of Centre for Civil Society, London School of Economics): Charity Law and Regulation in the UK, pp16. from the web site of International Center of Not-for-profit Law (www.icnl.org ),  visited on 8th September 2006.    

　　23 Charity Commission: Annual Report 2005-2006, pp.20

　　24 Independent Complaints Reviewer to the Charity Commission Annual Report 2005-2006

　　25 Independent Complaints Reviewer to the Charity Commission Annual Report 2005-2006

　　[1] 由于大不列颠及北爱尔兰联合王国（UK）的特殊体制，本文讨论相关问题时，如无特别说明，则英国指英格兰和威尔士地方，以下文字中不再另行说明。另外，以下凡涉及“慈善”（charity）一词的地方，除非必要，否则尽可能采用通俗的“民间公益性事业”的表述方式。

　　[2] 这个法律原本的题目很长，叫做An Act to redress the misemployment of lands, goods and stocks of money heretofore given to certain charitable uses，《1601年慈善用途法》实际上是简称。该法全文见The Statutes at Large Volume VII (from the thirty-ninth of Q. Elizabeth to the twelfth of K. Charles II inclusive), by Danby Pickering, Cambridge 1763, printed by Joseph Bentham, London.

　　[3] 16 & 17 Victoria c. 137, THE STATUTES: Revised Edition, Volume XI 14 & 15 Victoria to 16 & 17 Victoria, A.D. 1851-1853, by Authority. Printed by George Edward Eyre and William Spttiswoode, 1877 London pp.982-1001

　　[4] 以下所有涉及慈善委员会和慈善法律的论述，如无特别说明，则一律依照《2006年慈善法》的规定。2006年11月7日英国议会正式结束了对《2006年慈善法案》的审议，通过了这部包含许多重大改革内容的法案。2006年11月8日该法案经女王御批（Royal Assent）成为正式法律。根据英国政府的计划，该法将从2007年初起分步骤生效，具体时间表由内阁第三部门办公室公布。本文涉及《2006年慈善法》的论述一律依照英国政府公共机构信息办公室（Office of Public Sector Information）正式发布的法律文本。

　　[5] 在这里指政府各部的Secretary （大臣）和其下带Minister头衔的部长级官员。英国的Minister一般相当于中国的副部长。而中国中央政府的部长（Minister）地位等同于英国各部的Secretary（大臣）。

　　[6] The Charity Commission: Annual Report 2005-2006, pp.16-17, 18.

　　[7] The Charity Commission: The Charity Commission and Regulation, version June 2003

　　[8] The Charity Commission: The Charity Commission and Regulation, version June 2003

　　[9] 笔者对慈善委员会伦敦办公地点访问时得到的打印资料（访问日期：2006年10月12日）

　　[10] The Charity Commission: Annual Report 2005-2006, pp.2-3

　　[11] The Charity Commission: News Release on 15 May, 19 July and 17 August 2006.

　　[12] The Charity Commission: The Charity Commission and Regulation, version June 2003

　　[13] The Charity Commission publication: Charity Commission Direct

　　[14] 8 & 9 Eliz. 2, c.58, Charities Act 1960, Current Law Statutes Annotated, 1960 (Volume 2), General Editor John Burke, Sweet & Maxwell / Stevens & Sons, London 1960

　　[15] Trustee一词也有人翻译为“受托人”，本文采用“托管人”的译法。根据英国历年《慈善法》的规定，托管人是指实际掌握民间公益性组织的财产和管理大权的人。无论他们在该组织的章程中被称为其他什么名字，也无论他们所担任的具体职务叫什么，法律上一律称其为trustee。

　　[16] 《2006年慈善法》对民间公益性组织的定义是英国400年慈善法制历史上的一次革命。这个崭新的定义相当全面和严密，具有与时俱进的特点。该定义的要点是：如果一个组织要成为慈善组织，它的目的必须是慈善性的（for a charitable purpose），同时它必须是为公众利益服务的。至于什么是慈善性目的，法律具体列出了13个方面。对于是否是为公众利益服务的判断则授权慈善委员会依据具体情况做出。

　　[17] The Charity Commission: Annual Report 2005-2006, pp.4-5

　　[18] The United Kingdom Parliament: Joint Committee on the Draft Charities Bill First Report, 30 September 2004, 1. Overview, pp.1

　　[19] Oxfam GB除了注册为一个公益性组织以外，还同时注册为一个有限责任公司，这是英跟法律所允许的。

　　[20] Charity Commission: Annual Report 2005-2006, pp.6-7

　　[21] Charity Commission: Annual Report 2005-2006, pp.4-5

　　[22] Richard Fries (Visiting Fellow of Centre for Civil Society, London School of Economics): Charity Law and Regulation in the UK, pp16. from the web site of International Center of Not-for-profit Law (www.icnl.org ),  visited on 8th September 2006.    

　　[23] Charity Commission: Annual Report 2005-2006, pp.20

　　[24] Independent Complaints Reviewer to the Charity Commission Annual Report 2005-2006

　　[25] Independent Complaints Reviewer to the Charity Commission Annual Report 2005-2006

（责任编辑：姬明华）