中国非营利组织:定义、发展与政策建议(图)

发布时间:2011-05-28 10:00 | 来源:中国改革论坛 2010-04-01 | 查看:2228次

  一、非营利组织的定义与分类

  讨论“非营利组织”问题,首先面对的是对这一词汇的定义及相关的分类问题。这两个方面又都容易引起歧义,故这里首先分别作较详细的阐释。

  1.非营利组织的定义

  非营利组织是英文non-profit organization (NPO)的中译,一般认为现代意义上的非营利组织出现于第二次世界大战前后[1].与非营利组织类似的词汇还有“非政府组织”(non-governmental organization )、“公民社会组织”(civil society organization)、“第三部门”(third sector)等。1998年国务院将设于民政部的原社会团体管理局改为民间组织管理局,“民间组织”一词从此作为“非营利组织”的中国官方用语开始被正式使用[2]。这些词汇的含义大同小异,这里不作深入探讨,本文所称“非营利组织”,在一定意义上和上述词汇是相通的,可互换使用。

  那么,如何理解非营利组织呢?国际社会对这种社会组织的关注大致始于20世纪80年代末。90年代初开始有学者关注中国的类似组织。关于非营利组织的定义,较为流行的是美国约翰-霍普金斯大学莱斯特.萨拉蒙(Lester Salamon)教授提出的所谓五特征法,即将具有以下5个特征的组织界定为非营利组织:(1)组织性;(2)非政府性;(3)非营利性;(4)自治性;(5)志愿性。这一定义被用于萨拉蒙教授主持的对全球42个国家非营利组织开展的国际比较研究项目,后来常为人们所引用。在这一定义的5个特性中,非政府性和非营利性被公认为是非营利组织的基本特征,组织性被视为一个不言而喻的前提,但对非营利组织的其他特征,有人针对不同国家、地区的情况提出了修正。

  日本的重富真一提出结合亚洲国家的国情,可将上述定义修正为如下6个条件:(1)非政府性;(2)非营利性;(3)自发性;(4)持续性/形式性;(5)利他性;(6)慈善性[3]。他强调亚洲的多数国家属发展中国家,从经济上和社会上救助弱势群体是非营利组织存在和发展的特殊背景,因而应将利他性作为一个重要指标,以区别那些以相互扶助为目的的社区非营利组织;进一步来看,具有利他目的的非营利组织,其开展活动的主要资金不能来自受益者,而应主要来源于社会捐赠和受益者之外的其他主体,换言之,是否非政府组织的另一个重要标准,是看其资金是否来自向受益者收费之外的其他来源,即慈善性。重富真一的标准比流行的非营利组织定义严格,突出了发展中国家非营利组织扶助救济的重要属性。

  在我国,完全符合西方标准的非营利组织几乎不存在。但又确实存在一些从行为和运作机制上不同于政府又不同于企业的社会组织,因而中国学者大多更倾向于从推动和促进非营利部门的发展的角度出发,不将定义限制得过于严格。比如康晓光认为,只要是依法注册的正式组织,从事非营利性活动,满足志愿性和公益性要求,具有不同程度的独立性和自治性,即可称为“中国的非政府组织”。[4]

  无论在中国还是在国际上,非营利组织都并非是一个具有明确内涵和外延的术语,各个国家和地区根据自己的实际情况有不同的侧重,但这一概念总体上强调的是类似的属性,即指独立于政府和企业之外的社会组织,从这个意义上非政府组织被称之为区别于政府与企业的“第三部门”。

  基于上述认识,我们提出,在观察中国的非政府组织时需要注意如下三个方面的问题:

  第一,法律地位与实际属性不完全对等。在中国,与萨拉蒙的定义最为接近的法律实体,是在各级民政部门登记注册、并为《民法通则》所承认的社会团体,以及按照有关行政法规所定义的民办非企业单位。[5]但它们并不代表中国非营利组织的全部,也称不上是典型。这主要与中国民间组织在双重管理体制下的登记困境和税收法律体系不完善造成的公益不足相关。如一些从事非营利公益活动的组织不得不以企业法人的身份存在,而一些营利性的培训机构等也登记为民办非企业单位,在名义上成为非营利组织。同时,社会团体大多缺乏“独立性”和“自治性”,而许多未经注册的组织却在不同程度上合乎非营利组织的定义。在国外,非营利组织的法律地位一般依据税收情况确定,如美国非营利机构在国税局申请,大量基层组织并未经过国税局登记而存在,虽不享有免税待遇但具有合法地位;日本除正式登记为NPO法人之外,存在大量的任意团体;我国台湾地区也存在许多合法的“非法人”非营利组织。

  第二,处于转型中的事业单位可以被纳入观察视野。由于计划经济下的政企合一、政社合一,中国在改革开放前不仅缺乏独立于政府运作的民间组织,甚至连真正意义上的企业也不存在,有的只是国家概念下的“单位”。[6]随着市场经济的发育,这些“单位”逐渐分化成为市场体系中不同运作机制的部门。事业单位正处在转型的时期,一部分已经相对独立出来,成为具有一定自治性的实体,更多的还在转化的过程中。而从发展的角度看,事业单位今后必将趋于分化,除少量重要者由国家财政支持成为国立的非营利机构,大量的事业单位或者转化为市场经济中独立运作的经济实体,即企业,或者成为社会中自治性的非政府组织。如目前医院的非营利、非营利性分类管理已经实施,体现了卫生事业单位转型的思路。

  第三,政治性自治组织属于广义的非政府组织概念。萨拉蒙在其早期研究中,对非政府组织的界定还有“非政治性”和“非宗教性”的限制,但后来特意去掉了这两个条件,扩大了非政府组织的范围。有人认为在中国村民自治过程中产生的村民自治组织(村委会)以及社区建设中出现的社区自治组织(居民委员会),也应被包括在非政府组织的概念中[7]。我们认为,在广义上,村委会和居民委员会也合乎非政府组织的属性,但其产生背景较特殊,且是一个数量众多的同质群体,因此在研究时需要将其与一般意义上的非营利组织区分开来。

  概而言之,我们认为,定义中国非营利组织需要满足的基本条件是:不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织,它们具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性,但并非面面俱到,需要客观而动态地加以观察和理解。在当前这样一个处于转型时期的历史条件下,较宽泛的界定标准将有利于更好地推动相关社会组织的发展。当然,进行科学的分析、研究和管理,应当细致分类,以便针对各种类型的非营利组织按其特性区别对待。真正较严格地满足上述组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性的组织,可理解为狭义的或典型的非营利组织。

  2.中国非营利组织的分类体系

  目前,中国尚没有一个明确的非营利组织分类标准。现行法规体系中只将其划分为“社会团体”和“民办非企业单位”,这对于完善税收与管理体系显然不利。从长远看,美国的做法值得借鉴。在美国,只为会员服务的互益型组织虽可享受免税待遇,但接受捐赠时要计算所得税;只有那些为公民服务的公益型组织不仅享受免税待遇,且其接受捐赠时会得到优惠的扣税待遇。参照这一思路,可将中国现阶段的非营利组织大体上分为会员制互益型组织、会员制公益型组织、运作型组织和实体型社会服务机构等,其中各种类型下还可以再作细分。另外,人民团体、未登记或转登记团体(如在工商部门登记的非营利性团体),都可依照其组成分别划入这些组织形式中。值得一提的是国有事业单位,它们是使用国有资产举办的从事各种非营利性活动的组织,其中包括各种国有的医院、学校、剧团、养老院、研究所、中心、图书馆、美术馆等等,这类事业单位在登记管理上属中央编制办。许多事业单位目前正处在一个转型过程,部分也将逐渐分化成不同形式的非政府组织。图1概括了中国现有的各种主要的非政府组织。

图1中国非营利组织基本分类

  与现有法规框架下的分类标准相比,上述分类体系突出了以下几个特点:

  第一,以公益性和互益性作为基本区分标准。“公益”是指社会上不特定多数人的利益(或社会全体的利益),“互益”是指某一特定群体内的互助性利益。将单纯互助性的社团与公益性社团区别开来有利于税收政策的制定。这里侧重说明一下互益型组织,它们存在于社会生活的各个不同方面,最主要有两个方面,即经济领域和社会领域。存在于经济领域里的互益型组织,包括我们通常所说的行业协会、商会、职业团体、工会等,其共有的一个重要特点是它们的活动和企业等营利组织密切联系在一起,是市场经济存在和发展不可缺少的组成部分。在美国、日本等发达国家,这类组织通常被称之为“经济团体”、“产业团体”、“劳工组织”等,而区别于通常所说的社团。我们称之为经济性团体,由于其与市场经济结合最紧密,在运作机制、管理方法上都有别于其他类型的团体。互益型组织的另一类是社会性团体,如各种学会、同学会、联谊会、兴趣团体等,较为集中地体现了非营利组织的基本属性。

  第二,将基金会单独列出。目前我国的法规体系中将基金会同其他会员制社团统一归为社会团体,而实际上基金会与会员制社会团体的组织性质与运作模式均有很大不同,将会员制组织与运作型基金会区分是当今世界常见的做法,如我国台湾地区分别用公益社团法人和公益财团法人来规范社会团体和基金会。基金会又按照资金运营方式分为自行运营资金的“运作型基金会(Operatingfoundation)”和专门用于资助的“资助型基金会(Grant-makingfoundation)”。

  第三,将实体型社会服务机构进一步细分。由于学校和医院在满足公益需求中的特殊性和专业属性,一般均被单独列出,并通过特别立法加以规范,如日本的“特殊法人”(学校法人和医疗法人)等。这类组织因其实体性和服务性的特点,通常不列入所谓狭义非营利组织的范畴。在我国,现行法规中只有1998年公布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》能够对这类组织加以规范,但即使按照上述条例等级确认以后,也因没有明确的法人地位而在税收上难以定性。因此,我们主张:将非营利医院和非营利学校单独列出实行特殊政策。

  第四,给各种非营利组织以更大的法律生存空间。如“未登记或转登记团体”,其中大量的是因找不到业务主管单位,无法去民政部注册登记,它们采取多种变通的方式以便生存和活动,包括注册为工商企业等。对于这类组织,不应一概视为“非法”而加以取缔,应依照法律允许它们生存和开展必要的活动。

  二、中国非营利组织的发展与特征

  1.中国非营利组织的发展机遇

  截至2001年底,民政部登记的全国各类社会团体12.9万个,重新登记确认的民办非企业单位8.2万家。[8]中国的非营利组织自20世纪90年代中期以来得到了迅速的发展,这种状况体现了非营利组织面临的许多有利的发展机遇,主要包括如下6个方面:

  第一,始于1978年的经济体制改革为中国非营利组织的发展带来了生存空间。经济体制改革释放了蕴涵在中国社会各个层面的巨大的能量和多样化的需求,原有的政治化、行政化、一体化的社会走向了开放化、市场化和多元化。20多年的经济体制改革已经形成不可逆转的历史潮流,为整个社会走向自我服务、自我管理的多元治理模式奠定了坚实的基础。

  第二,逐步走向深入的政府改革将为中国非营利组织的发展提供更为广阔的空间。政府改革在90年代通过以“小政府、大社会”为目标的机构改革和职能转变,为非营利组织的发展提供了很大的社会需求和相应的部分资源,政府改革的深化将会进一步触动原有单位体制的核心,政府将从更多的直接控制的领域退出来,将更多更具体的职能转移给包括非营利组织在内的社会中介组织,地方政府创新将在总结经验的基础上继续推进,加速整个社会的民主化和多元化进程,这一切都将大力推动中国非营利组织的发展。

  第三,随着现行法律法规的改善,一个法制化的外部环境正在逐步形成。对非营利组织来说一个不可否认的事实是:十多年来中国政府正在探索一条走向分类管理和逐步实现法制化的道路,1988年和1989年,国务院先后发布了《基金会管理办法》和《外国商会管理暂行规定》,1989年10月又发布了《社会团体登记管理条例》。1998年10月,国务院在对原有条例作了大幅度修订的基础上颁布了新的《社会团体登记管理条例》,同时发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》;1999年8月,中国历史上第一个有关非营利组织的专门法案《公益事业捐赠法》出台。目前,重新修订的有关基金会登记管理和海外驻华民间组织登记管理方面的行政法规,也有望在近期内出台。同时,要求从法律上明确定位民间组织的修改民法或制定基本法的呼声也越来越高,地方政府在这方面的创新之举[9]则推动着整个法律政策环境的不断改善。

  第四,随着市场经济走向成熟,社会转型和多元化的趋势愈渐明朗。市场经济的发展使社会趋向多元化,政府不再是社会公共事务的唯一主宰,单位制度在逐渐瓦解;以基层政权选举为代表的政治民主化正在稳步推进。改革开放以来非营利组织的发展尽管起步较晚,但它们在环境保护、扶贫开发、社会服务等诸多领域,已经积极介入并在其中发挥有效的作用。随着社会转型的进一步展开,自上而下的改革探索和自下而上的参与冲动推动着中国非营利组织越来越多地介入到各种社会事务及其决策过程中,并在其中发挥越来越大的作用。

  第五,加入世贸为中国非营利组织的发展带来机遇和挑战。加入世贸对政府、企业和非营利组织有程度不同的影响。对非营利组织来说,主要的机遇是拓宽了国际视野并打开了争取更多外部资源的可能性,同时政府职能转变的步伐加快了非营利组织与政府之间走向联合与合作的过程;中国非营利组织面临的主要挑战是:来自海外的竞争者出现了,对专业化能力的要求提高,必须适应国际惯例和参与国际竞争的转型需要,加强自身能力建设和走向彼此联合与互律等等。

  第六,在经济市场化和社会多元化的进程中,公民参与的热情越来越高,公民自由、自主、自治和志愿服务的意识逐步培养和觉醒起来。中国自古有着社会自组织和自愿结社的传统,随着经济和社会的改革,随着政府逐步退出许多社会控制领域,自上而下的人为的行政限制越来越少,公民通过各种形式参与经济、社会乃至政治过程的机会越来越多、热情越来越高,在这个过程中人们的自由权力得到认同,自主精神得到倡扬,自治机制得到培育,志愿服务的社会风尚逐渐形成,推动着整个社会资本的建设,从而为中国非营利组织的发展奠定了重要的文化基础。

  总之,在转型时期,中国非营利组织的发展面对的经济、社会、制度、文化、国际等各方面的环境都是富有挑战性的,也充满了机遇;反过来,非营利组织的发展又将成为中国经济体制改革、社会改革和政治体制改革的助推器。

  2.中国非营利组织发展的特征

  回顾改革开放以来中国非营利组织发展所走过的道路,可以清晰地看到:随着政府改革和市场经济的推进,非营利组织越来越成为解决许多社会问题时必不可少的组织机制,无论政府也好,公众也好,乃至企业等市场力量,都在推进以非营利组织为主体的公民社会的形成。

  但是,分析一下就会发现,在改革开放以后发展起来的中国非营利组织中,有两种来源不同的类型,一种是被称为自上而下的非营利组织,它们与政府改革相关联,在相当程度上是政府改革和政府职能社会化的产物,因此他们的主要的社会资源包括人、财、物、信息、管理和相应的组织资源等,主要来自党和政府的相关机构等受权力控制的垄断领域;另一种是被称为自下而上的非营利组织,他们与市场经济的发展以及与之相关联的经济、社会民主化进程有关,是公民有组织地参与经济过程、社会过程乃至政治过程的产物,所以他们主要的社会资源包括人、财、物、信息、管理和相应的组织资源等,主要来自市场、社会、海外等开放的竞争世界。这样两种截然不同的资源来源及其所形成的非营利组织,体现了转型时期中国公民社会的两条不同的发展道路。

  第一条道路可称之为“自上而下的自治化道路”,其基础在于政府改革和由此带来的政府职能的社会化,表现为:在政府周延出现一大批不以党政面目出现的机构,它们通常登记为独立的法人,往往行使着原由党政机构承担的职能。主要包括三种形式:一是补充形式,即在外交、农业、环保等一些政策领域,主要作为相关公共政策的补充形式发挥作用;二是协调形式,即在如冶金、纺织等一些行业管理领域,主要作为政府对相关行业进行管理的协调形式发挥作用;三是执行形式,即在如妇女、劳工、残疾人等一些社会政策和福利领域,主要作为政府特定方针和政策的执行形式发挥作用。这条道路的基本特征是:具有转型时期典型的双重属性:一方面具有模拟政府的行政性或自上而下的官僚性,另一方面又具有逐步增强的自治性,以及基于不同利益形成的面向市场和社会的不断增长的自我意识、自我利益维护、自我主张、自主决策的冲动。这样双重属性形成两种相互对立的力量:回归政府的行政化倾向和走向民间的自治化倾向。前者表现为这类组织对于自上而下的各种资源,包括编制、预算、职能、地位等,有着依然强烈的执念,会在各种适当的场合努力靠近党政机关并积极谋求来自上面的庇护和特权;后者则表现为随着这类组织的成长,他们越来越感受到来自政府的干预过多及其严重的束缚,会积极谋求在资源配置上的自主权,并努力争取来自政府之外的各种有利的资源。

  第二条道路可称之为“自下而上的自主化道路”,其基础在于经济改革和对外开放所带来的民主化和广泛的公民参与,表现为:在党政权力不及、政策失灵或者默许的边缘地带,往往依靠精英人物发起成立一定的组织(正式的或非正式的),他们动员媒体和各种社会力量,利用来自民间的各种资源,瞄准一定的社会问题开展积极的活动。具体形式体现为8个方面:(1)出现一批拥有广泛群众基础的精英组织,如地球村、自然之友等;(2)出现如天则研究所、天恒可持续发展研究所、深圳综合开发研究院等独立的思想库;(3)出现一批依托城市社区的志愿者组织;(4)出现一批依托大学、开展公益咨询的专家组织;(5)出现一批主要面向残疾人等特殊人群的福利组织;(6)出现以大学为背景、面向社会的大学生组织;(7)出现市场经济孕育的自发性行业组织;(8)出现深入农村基层的民众组织。这条道路的基本特征是:具有转型时期典型的多样性、自发性和随意性,具体表现为:活动领域及方式的多样性,组织管理及运作的自发性,制度设计及约束的随意性。这些特征制约着这类组织的发展,使其在组织的规模、绩效、影响、社会公信度等许多方面受到限制。

  上述两种类型的组织和相应的两条道路,其实衬托出中国非营利组织的艰难处境及其还处在发展起步阶段的过渡性或转型期的特征:一方面,大量的非营利组织还很难真正成为独立于政府的自治组织,尤其进入法律登记体系的非营利组织,许多还保留着政府或事业单位的色彩;而一些具有独立性的社会自发组织,被排除在法律体系之外,生存空间受限。另一方面,管理和社会监督机制很不健全,存在较严重的非营利组织的营利行为,影响了非营利组织的社会公信度。

  三、中国非营利组织发展困境的分析

  尽管总的来看,非营利组织已经并正在成为我国社会经济发展中的一支重要力量,但就其能够和应当发挥的作用而言,中国非营利组织的发展是远远不够的。特别是和国外非营利组织的发展相比,和正在兴起并日趋完善的市场经济的发展相比,和改革开放中社会巨大变迁带来的需求相比,我国的非营利组织显得明显的先天弱质、后天困难。它们在获取和运用资源、协调关系、发挥作用等方面都不存在明显的优势。大多数非营利组织在政府规制和市场挤压下艰难寻求生存和发展之路,难以展现像我们在国外非营利组织身上看到的勃勃生机。调查显示,41.4%的非营利组织认为资金缺乏是他们面临的首要问题,其他相关的重要问题依次是:缺乏活动场所和办公设施(11.7%),缺乏人才(9.9%),政府支持力度不够(8.5%),组织内部管理问题(7.5%)等。

  具体来说,当前中国非营利组织存在的主要问题集中在以下四个方面:

  第一,资源不足。相当一部分非营利组织资金严重不足,无法开展正常的活动,其中有不少组织处在名存实亡的“休眠状态”;也有一些组织为了维持生存发展,在通过各种渠道开展与其自身业务不相干的经营性活动或者违法活动。在人力资源方面,绝大多数受到政府支持的自上而下的非营利组织中,基本的工作人员几乎都来自政府机构,其中有许多是从第一线退下来的离退休人员;很多自下而上的非营利组织则没有或几乎没有固定的人才渠道,定员和编制极为有限,主要依靠志愿者开展活动,这导致了普遍存在的制度不健全、管理不科学、家长制等问题。

  第二,能力不足。资金、人才等资源不足之所以制约组织的发展,除了受到社会经济发展水平、制度环境与社会文化方面的限制之外,更重要的原因在于非营利组织自身的能力不足。这里所说的能力是综合来看的,包括一个组织的活动能力、管理能力、创新能力、扩张能力和可持续发展能力等。中国的非营利组织一般来说规模比较小,资金筹措能力比较低,动员社会资源的能力也就比较弱,加上组织管理不规范、不透明、不民主,又缺乏评估和社会监督,使得它们难以得到社会的广泛认同和普遍的社会公信,不能发挥应有的积极作用。能力不足的背后是缺少具有创新能力的领导人。国内外无数成功的经验表明,优秀的领导人是非营利组织发展中至关重要的一个条件,但我国现行组织人事制度限制了优秀人才进入非营利组织,使得其中难以产生具有企业家精神的优秀的领导人。

  第三,缺乏自治。从前述非营利组织的五个特征属性看,无论非政府性、非营利性,还是自治性、志愿性或组织性,在中国的非营利组织身上都表现得不鲜明。究其原因,最根本的还在于缺乏自治。中国有相当一部分非营利组织是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的,它们或者由各级党政机构所直接创办,或者本身就从党政机构转变过来,或者由原党政官员及与党政关系密切的知名人士所创办。这些组织,不仅其主要的资源来源于党政机关,且在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面,都严重依赖于政府,甚至依然作为政府的附属机构发挥作用。即使民间自发建立的非营利组织,由于要挂靠在业务主管单位上,也会受到政府各方面的限制和干涉。这种状态随着政府改革的进一步深入,不仅束缚了自身的手脚,也严重束缚了政府的手脚。解决这种政社不分的问题,需要实现体制的转变和观念上的革命,充分认识到非营利组织的性质、地位、作用,使其成为真正具有自主性的自治组织。

  第四,发展不平衡。这表现在:中国非营利组织的发展在区域之间、城乡之间和不同领域之间,呈现巨大的差距。就区域不平衡来说,不仅东西相比西部发展严重不足,沿海和内地相比内地发展严重不足,而且同为东部和沿海,区域之间非营利组织的发展也有很大差距;就城乡不平衡来说,城市、特别是特大城市非营利组织发展得较快,开展的活动较为集中,社会对非营利组织的认知和公信度也较高,但是在中小城镇特别是广大的农村地区,除了扶贫开发的少数外来的非营利组织之外,真正当地的非营利组织很少,社会对这些组织的关注和支持也很少;就不同领域之间的不平衡来说,非营利组织在那些相对说来政策宽松、易于得到资源而进入门槛较低的领域已经开始出现低水平重复的现象,但那些存在大量社会问题、迫切需要公民参与的领域,包括一些重要的公共政策领域,如失业与就业、社会保障、劳工权益保护、国际区域冲突和外交等领域,却因种种原因极少有非营利组织进入。这对于非营利组织整体部门的发展无疑是一个很大的欠缺。

  以上简要概括了中国非营利组织发展中存在的主要问题。这些问题并不是孤立的,不完全是由非营利组织自身的管理和能力建设不足所造成的。在这些问题的背后,是处在转型时期的整个中国社会。可以说,中国非营利组织发展中出现的问题实际上是社会结构变迁的结果,反映了整个社会在转型过程中价值观念、治理模式与体制的根本转变。

  第一,社会转型中基本价值与制度构建的双重缺陷。中国正处于经济体制转轨和社会转型的历史时期,相比社会经济的迅速变迁,制度和文化建设方面出现一定程度的空缺。对非营利组织的发展而言,首先面对的是来自现行法规和政策上的严格的制度限制。当前我国在民间组织管理上的基本特点是:门槛高、限制多、监管不力。现行的双重管理体制[10]、分级管理原则[11]和非竞争性原则[12],都与传统的计划经济管理体制相关,它们设置了一个对于普通公民来说高得难以逾越的门槛,在相当程度上限制了非营利组织通过登记注册来获得合法地位。但是另一方面,一个组织一旦登记成立,除了象征性地接受财务管理方面的“年检”之外,没有任何日常性的评估和监督管理方面的制度约束,同时也难以落实有关公益事业的减免税待遇。其结果,使得整个第三部门内部良莠皆存,实际上损害了真正的公益组织。近来频频出现的公益腐败现象,包括挪用巨额善款进行非正常投资等问题,其根本原因也在于非营利组织管理上长期存在的制度缺陷。国外一般按照宗旨、收入分配及其开展的活动严格划分营利和非营利两种不同性质的组织,并对不同性质的非营利组织给以不同的税制待遇和相应的管理办法。国内则没有这样的区分和明确规定,比如把本来就包括营利和非营利两种类型的民办学校全部规定为非营利,对基金会不分运作型和资助型统统算作公益组织,在财务管理上更是胡子眉毛一把抓——统统采取事业单位财务管理办法,这中间存在的巨大制度空间为各种违法犯罪行为提供了方便。同时,在基本的制度建设方面,如理事会制度、社会监督机制、财务公示制度等方面,现行法规和政策上并没有具体明确的要求,使得非营利组织各行其是、无所适从。

  中国非营利组织的发展还面临文化方面的挑战。在中国,非营利组织是一个外来语。西方非营利组织的发展有着来自文化方面的深厚积淀,包括与市场经济相适应的普遍的公民意识、自治观念、法制观念、契约精神、公益精神等,而中国缺少这些方面的文化背景。不仅如此,在迅速发生的社会转型过程中,旧的社会价值体系和道德伦理观念受到巨大冲击,市场经济发展所带来的拜金主义、利己主义甚嚣尘上,社会资本体系全面扭曲,使得非营利组织发展所必不可少的志愿精神、公益精神和社会公信严重不足。这一切,都成为中国非营利组织发展的无形障碍。

  法制和文化建设是一个需要时间的过程。其中不仅要有来自政府的自上而下的努力,还要有非营利组织自下而上的积极推动。例如在日本,政府长期以来对国内非营利组织采取的是谨慎和限制的态度,1995年阪神大地震中数以万计的非营利组织在抗震救灾中发挥了政府所发挥不了的积极作用,唤起了整个社会对非营利组织的重视,政府也改变了观念。在非营利组织的直接参与和大力推动下,日本国会在1998年通过了《特定非营利活动促进法》,从根本上改变了非营利组织发展的法律环境。

  第二,非营利组织自身理念的缺乏。理念或使命是非营利组织存在和发展的灵魂。著名管理学大师德鲁克认为:非营利组织是使命感、责任感最强的组织,它们以“点化人类”和“改变社会大众”为目的,“以使命为先”[13],没有理念就没有非营利组织。当前中国非营利组织存在的诸多问题,除有一定客观因素外,都与非营利组织自身的动力不足、定位不明确有很大关系,根本在于缺乏理念和使命。换言之,中国非营利组织的真正困难,并不在于缺乏资金、人才、管理和专业技术,甚至不在于外部环境的好坏,而在于缺乏明确的理念和强烈的使命感,这使得它们难有拔地而起的能动性、创新性和艰苦创业的自觉性,并从而带来被动、盲目、短视、缺乏坚韧不拔的精神和动力不足,使组织发展难有后劲。因此,非营利组织要提高活动能力和社会作用,首先要提升理念意识,明确自己的定位,继而完善组织的制度化建设和改善环境,从而实现自己的使命。

  第三,政府改革的滞后效应。在转型时期,非营利组织扮演着承接政府逐步退出并转交给社会的部分社会职能的角色。这个过程并非简单的职能移交,而是反映着整个社会治理结构与观念的根本转变。在这个转变过程中,政府自始至终发挥着重要的作用。一般而言,发展中国家的社会转型是一个由政府推动的过程,其中政府自身的改革与相应的社会进程密切相关联。目前,中国的政府改革显然滞后于相应的社会进程。这体现在两个方面:一是政府在观念和认识上的落后,例如对多元治理模式中政府的角色定位不明确,对关乎政府职能的公益性和非营利性认识不足,担心非营利组织的发展会危及国家的政治经济基础,等等,这使得政府在制定政策时左右摇摆,部门之间相互扯皮,无力打击在“非营利”名义下开展的牟利等不法行为。政府改革滞后的第二个表现是制度和政策上的不配套。比如:在机构改革中调整了的政府职能迟迟不能落实到位,在非营利组织的登记注册、监督管理、优惠税制等诸多方面,不仅约束过严,且彼此不配套、不协调、不到位,严重影响着非营利组织的发展。

  可以认为,不健全的法律政策环境和相应的政府角色异位,是当前制约中国非营利组织发展的最为重要的因素之一。从国外的经验看,如日本、韩国等,其非营利组织在20世纪90年代中期的兴起,都以法律政策环境的改变为转折点。整个第三部门的发展是一个长期而曲折的历史过程,在这个过程中只强调非营利组织自身的能力建设远远不够,需要通过政策的调整和制度的重建来营造一个有利于非营利组织发展的法律政策环境。在这个过程中,政府的态度越是积极和大度,就越能够抓住时机,减少损失,推动非营利组织走向与政府之间实现合作与互动的良治之道。

  社会转型期的政府角色是一个特别值得注意的问题。基于资源优势和权力优势,政府必然在许多方面处于主导地位,从而增加了其对社会转型负有的责任。一个好的和负责任的政府,会通过不断调整自身的定位来积极影响社会进程,同时有意识地营造良好的政策环境,有计划地培育公民和非营利组织的自治能力,从而有选择地逐步退出直接控制的社会领域,实现在政府有效治理基础上的社会转型。

  四、改善中国非营利组织法律政策环境的政策建议

  1.尽快出台民间组织基本法并完善专项法规体系

  在制定有关民间组织的基本法律的基础上,需要修改和进一步完善民间组织登记管理的专项法规体系。在现行法规的基础上,我们建议就基金会、行业协会等经济团体、海外民间组织的登记管理尽快制定专项法规,并在时机成熟的时候探讨制定有关公益慈善团体、公共筹款机构等团体的登记管理方面的专项法规。其中,基金会作为非会员制的公益组织和社会团体有着本质的区别,应当从现行的社会团体分类中独立出来,尽快通过制定专项法规来落实对基金会的监督管理;在市场经济条件下,行业协会等经济团体发挥着市场的中介和枢纽的作用,它们也不同于一般意义上的社会团体,在监督管理上需要专门对待;随着中国改革开放的进一步推进,越来越多的海外民间组织进入中国,在各个领域开展着形式多样的公益活动,对它们的登记管理也需要有专门的法规;最后,随着社会的发展和进步,公益慈善团体的作用会越来越突出,筹款活动作为民间组织的重要资金来源也会逐步独立出来,需要在必要的时候制定相关的专项法规来规范和监督管理这些方面的民间组织。

  2.改革有关登记管理方面的法规政策

  当前我国非营利组织登记管理体制的基本特点是:门槛高、限制多、监管不力。其中最核心的原则是双重管理体制,即对非营利组织实行“登记管理机关”[14]和“业务主管单位”[15]双重审核、双重负责、双重监管的原则。由于业务主管单位要对所属非营利组织的活动负责,却并不能从中受益,加之条例中并没有对业务主管单位作明确指定或者必须审批的义务规定,从而导致各业务主管单位“多一事不如少一事”,对申请的非营利组织,尤其民间成立的组织,大多采取推托的态度,使得独立申请的非营利组织很难被批准,不得不转而求助工商登记或者不登记。双重管理体制成为制约非营利组织发展的门槛。和双重管理体制并行的制度性规定还包括:分级管理原则、非竞争性原则、限制分支原则[16]等。这些原则均遗留着计划经济体制下政府对社会事务采取行政管理的痕迹,制约了非营利组织的独立发展。

  对非营利组织严格的登记限制体现了指导思想上的一种保守的观念,就是担心一旦放松登记限制,各种各样的社会组织会如洪水一般进入登记的门槛,导致管理上的失控。这是一种典型的计划经济条件下的思维模式。事实上,随着改革的深化和社会转型的推进,一方面涌现出越来越多的社会组织,另一方面包括政府自身管理在内的整个社会治理结构的变革,使得多元化格局下的社会控制不再是简单的门槛限制就能够奏效的,有效的管理更多地强调过程控制、制度约束、社会规范和组织自律。在登记管理制度上我们可以更多借鉴国际经验,尤其是日本的模式。对学校、医院等实体性公共服务和福利机构,民政部门无力审批管理,登记便失去意义,常常得不到其他部门认可,因而可以指定教育部、卫生部等相关机关登记管理,取消民政部门作为“登记管理机关”的程序,对于一般性的社团,则将民间组织管理局从民政部独立出来,专门负责这些组织的登记管理,而取消“业务主管单位”的程序。这样既打破了双重管理体制的制约,又可以加强管理效果。随着管理体制的理顺,一些限制性的管理原则也可以逐步放开,给予非营利组织更大的生存、发展空间。

  3.尽快落实有关公益捐赠减免税方面的法规政策

  我国目前尚缺乏一套系统、可行的对非营利组织的税收政策。一般而言,对非营利组织的税收优惠包括两个方面:一是对非营利组织自身的优惠;二是对面向非营利组织的捐赠方的优惠。我国现行有关非营利组织的税收优惠主要依据1999国税发65号文件《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》,此前有1997年财政部和国家税务总局下发《关于事业单位社会团体征收企业所得税有关问题的通知》及《关于对社会团体收取的会费收入不征收营业税的通知》,规定了对社会团体的财政拨款、政府资助、社会捐赠、会费等方面收入免征企业所得税,对社会团体规定标准的会费不征收营业税等。1999年国家税务总局《关于基金会应税收入问题的通知》又对基金会的企业所得税问题做了规定。在对捐赠方的优惠方面,1999年国务院公布《公益事业捐赠法》规定,自然人、法人或者其他组织对公益事业的捐赠享受相应的税收优惠,是涉及捐赠方税收优惠的重要法律。而以美国为例,其税法[17]规定了30余种免税组织[18],对非营利组织的税收优惠包括所得税优惠、财产税优惠和失业税优惠;另外,向公益型非营利组织捐赠的机构和个人还享有应缴税所得额扣除和财产税、遗产税减免。[19]相比之下,我国对非营利组织的税收政策不明确、不具体、不系统。目前以所得税优惠为主,范围也比较局限;同时在财产税,以及我国主要的税种——商品税中,缺乏对非营利组织的专门规定,尤其缺乏对民间成立的非营利组织的优惠措施。如对非营利组织的进出口关税规定尚需明确,[20]在房产税、车船使用税、城镇土地使用税等的条例中均只规定了对“人民团体”[21]的税收优惠,[22]其中许多法规颁布较早,随非营利组织作为与政府、企业相对应的“第三部门”的迅速发展,这些法规需要作出调整。税法中应明确体现出对非营利组织的界定、对不同类型非营利组织减免的税种、减免幅度等具体内容。

  4.完善社会监督机制

  我国目前监督管理社会团体和民办非企业单位,采取登记管理机关和业务主管单位的双重管理体制,资产来源属于国家资助或者社会捐赠、资助的并接受审计机关的监督。但事实上,尽管年检工作消耗大量的时间和精力,面对成千上万个各式各样的非营利组织,有限的管理人员很难通过年检真正达到对非营利组织的有效监督。这样做不仅操作成本很高,而且假借公益名义谋取私利的组织往往并不能被发现,因为仅凭年检报表是不足以判断非营利组织的非营利性和对之实行监督的。从国际经验看,社会监督是一个不可替代的机制。社会监督机制的首要原则是公开。非营利组织必须向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息,包括被动公开和主动公开两种形式。前者指任何一个社会公众对有关数据、信息,包括组织的详细财务报表,有权随时索要、查询、置疑并得以答复;后者指每个非营利组织要将上述重要信息定期在简报或者在公共媒体上发布,需要公布信息的信息程度和具体要求一般依据组织规模不同而有所差异,规模越大的组织其需要公开的数据越多、越要求完善。另外,非营利组织由于其民间性和非营利性,与政府和企业的财务制度有着许多不同之处,如利润计算、报表项目、评价标准等,因而建立非营利组织独立的财务和审计制度,是对其实行监督管理的前提。

  5.加强政府采购对非营利组织的财政支持

  美国霍布金斯大学在42个国家进行的非营利组织国际比较研究项目结果显示,非营利组织的平均收入来源结构为:服务收费49%、政府资助40%和慈善所得11%,其中保健(55%)、教育(47%)和社会服务(45%)领域政府的资助尤其显著。[23]这说明政府的财政支持对非营利组织的发展是必不可少的。我国1999年国务院开始在各部门机关试行政府采购,[24]2002年6月《中华人民共和国政府采购法》正式颁布。采购法规定了政府[25]对货物、工程和服务的采购原则,包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式等6种政府采购方式,并指明公开招标应作为政府采购的主要采购方式。政府采购,尤其公开招标的方式,应是非营利组织获得财政支持的重要渠道,但在目前的实际运行中,大部分非营利组织尚未被纳入采购的对象。因而,在政府采购的进一步实行中,有必要认识到非营利组织是政府采购的重要面向对象,政府采购需要认真贯彻公开透明、公平竞争、公正和诚实信用的原则,这样才能有利于非营利组织的发展和社会公益事业的开展。

  6.出台有关非营利组织员工就业和社会保障方面的法规政策

  非营利组织的发展除了需要建设一个良好法律环境外,还需要解决其人事体制的接轨问题。非营利组织难以留住人才是目前非常普遍的现象,这不仅在于工资待遇的差距,更重要的在于人事制度上的不规范。由于非营利组织在编制问题上缺乏与其他部门的衔接,非营利组织的专职就业人员在户口、档案管理、人事流动、职称、工资、福利、社会保障等方面的一系列困难,都成为制约非营利组织吸引和留住优秀人才的重要因素。解决非营利组织员工就业和相关的社会保障等问题,关键在于建立非营利组织自己的人力资源管理体系和相关的制度规范,并将之纳入市场经济条件下社会整体的人事、福利、社会保障体系,包括建立人才交流中心对非营利组织的档案管理制度,在医疗、退休养老、劳动、失业等保险金的缴纳方面,制定非营利组织相应的标准等。

  总之,中国的非营利组织已经取得了一定的发展,但仍处于营养不良的起步阶段,尤其是构建有效促进非营利组织的培育、发展和管理的法律制度体系,仍然是一个需要长期努力的系统工程。但是非营利组织发展的大趋势已经不容改变,面对市场经济、多元治理的必然趋势,迫切需要构建和完善相关非营利组织的法律体系,用良好的制度条件促进非营利组织的健康发展,逐步建立起一个成熟的公民社会。

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  [1]1942年英国OXFAM 的诞生,被视为非营利组织出现的标志。参见若江晋等,2001,p.33—34.

  [2]参见齐炳文,2000,第30页。

  [3]重富真一,2001,第17—19页。

  [4]康晓光,2001,第2页。

  [5]这两类组织的法律依据为:1998年l0月国务院发布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。

  [6]单位依据职能不同有机关单位、企业单位、事业单位等的区别。

  [7]这种观点并未见诸公开著述,而是在半学术的沙龙里展开讨论的话题。有学者据此认为中国目前的非营利组织不是100万家,而是300万家以上。

  [8]民政部2001年民政事业发展统计公报,http://www.mca.gov.cn/news/news2002032501.html

  [9]例如:近年来温州和上海先后出台了《行业协会管理办法》,河南出台了《关于加强民间组织税务登记及发票管理问题的通知》等。

  [10]指业务主管单位和登记管理机关实行双重管理的体制。

  [11]即对非营利组织按照其开展活动的范围和级别,实行分级登记、分级管理的原则。

  [12]即为了避免非营利组织之间开展竞争,禁止在同一行政区域内设立业务范围相同或者相似的非营利组织的原则。

  [13]彼得。德鲁克,1994,p.3—2l.

  [14]国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体/民办非企业单位的登记管理机关,具有登记、年检、监督等3项管理职责。

  [15]国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织,是有关行业、学科或者业务范围内社会团体/民办非企业单位的业务主管单位,具有审查、指导活动、年检初审、协同监督等5项管理职责。

  [16]《社会团体登记管理条例》第19条规定社会团体不得设立地域性的分支机构;《民办非企业单位登记管理暂行条例》第13条规定民办非企业单位不得设立分支机构。

  [17]对NGO 的规定主要在501C条款下。

  [18]见阿德勒,2002,p.1.

  [19]见王思斌(待出版),p.101.

  [20]《中华人民共和国进出口关税条例》(1987)只规定了对“国际组织、外国政府无偿赠送的物资”免税,2001年国家财政部、国家税务总局、海关总署联合下发《扶贫、慈善性捐赠物资免征进口税收暂行办法》,规定了一些用于扶贫、慈善事业的捐赠物资免进口税。

  [21]指经国务院授权的执法部门——即民政部门批准设立或登记备案并由国家拨付行政事业费的各种社会团体。

  [22]见《中华人民共和国房产税暂行条例》(1986),《中华人民共和国车船使用税暂行条例》(1986),《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》(1988)。

  [23]Salamon(1999),1999.p.27—33.

  [24]1999年6月国务院办公厅转发《国务院机关事务管理局关于在国务院各部门机关试行政府采购的意见》。

  [25]包括各级国家机关、事业单位和团体组织。

(责任编辑:吴雄)

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