■ 本报记者 陈江宏

　　备受社会各界广泛关注的《湖南省募捐条例》（下简称《条例》）经湖南省第十一届人大常委会第十九次会议审议通过，将于2011年5月1日起施行。来自湖南省省人大常委会法制委的消息称，该条例是国内对募捐活动进行规范的首部地方性法规。

　　1999年6月，全国人大常委会通过《中华人民共和国公益事业捐赠法》，以国家法律的形式来规范社会组织和个人的捐赠行为。2008年4月28日，就在汶川大地震发生前十余天，民政部颁布实施了《救灾捐赠管理办法》，更加详细地规范了捐赠的法律程序。

　　“该条例不仅可以弥补当前募捐立法的不足，而且可以为国家立法提供实践经验。”湖南省民政厅厅长余长明曾公开表态。

　　12月15日，湖南省民政厅办公室副主任喻建中向《公益时报》记者介绍，该条例共八章四十三条，包括总则、募捐人、募捐行为、募捐财产的管理和使用、鼓励措施、监督、法律责任、附则八个部分的内容。针对社会普遍关注的募捐主体资格不明确，募捐程序不规范，募捐财产管理不善、使用不透明，“诈捐”等热点问题，条例一一作出了相应的规范。

　　该条例立法得以通过出台，意味着今后在湖南省，募捐信息将完全公开，“诺而不捐”的企业、个人或将成被告吃官司。该条例是在国家尚未制定关于募捐活动的专门法律、行政法规的基础上，结合湖南省实际情况进行的“试水”。新通过的条例旨在通过规范募捐，保护募捐人、受益人的合法权益，达到鼓励募捐，形成良好的社会慈善氛围，促进公益慈善事业蓬勃发展的目的。民政部官网上转发了该条例，并称：《条例》确定了民政部门在募捐管理中的法律职责及权限，弥补了湖南省当前募捐领域立法的空白，为国家层面的慈善立法提供了“先行先试”的经验，具有较强的示范效应。

　　“诺而不捐”
　　先公之于众再起诉

　　近年来，社会募捐存在的最突出问题是募捐主体混乱和募捐行为失范，无论是慈善公益组织、社会团体，还是企事业单位、政府部门都在社会上公开募捐。募捐中，没有严格遵循自愿原则，募捐款物的管理、使用缺乏透明度，有些募捐活动仅以募捐为名，行营利之实，不时有类似诺而不捐的事例被媒体曝光。

　　在《中华人民共和国公益事业捐赠法》实施的第十一个年头里，“捐款秀旧账”纷纷被媒体和网民一并翻出——1998年洪灾，企业承诺捐款达6亿元，但到当年年底，兑现到位的捐款仅有一半；2003年，重庆市红十字会收到当时最大一笔善款，该市太易乳业有限公司承诺捐赠110万元用于人道主义救助，时隔三年之后，这笔捐款分文未曾到账，太易已经停产；2008年初的南方雪灾中，湖北省民政厅公布消息，1.06亿承诺捐款实际到账仅7383万元。而在湖南本地，据报载，湖南省青基会每年向社会募捐的公益资金达到数千万元，而其曾在一场慈善宴会上遭到了诺尔不捐。承诺捐赠的某企业在就晚会上大发善心承诺捐出2万余元，但在会下却迟迟不肯兑现，后遭媒体曝光，才不得不支付了这笔善款。

　　今后如果湖南再出现这种诺而不捐的情况，根据《条例》第十五条规定，募捐人可以在募捐情况公告书中将其公之于众，必要时可以向法院起诉。“诺而不捐者的主要目的，是使企业或者个人不花成本就可获得良好的社会形象，而一旦被公之于众，这种正面形象就会大打折扣。”湖南省人大法制委工作人员表示，相对于诉诸法律，发布募捐情况公告书的做法可能更有效，因此在立法过程中特意加上了这一条。

　　四次公开
　　旨在打造“透明”募捐箱

　　湖南省民政厅表示，相比较“诺尔不捐”有可能被起诉的规定引发外界关注，该《条例》的真正亮点在于募捐主体的确立。

　　针对募捐主体过多过滥的问题，《条例》作了适当的限制：只有依法成立的红十字会、慈善会、公募基金会可依法开展与其宗旨相适应的募捐活动，公益性社会团体和公益性非营利的事业单位，为了开展公益活动，需经当地人民政府民政部门许可在范围内开展募捐；擅自面向社会公众募捐的，由县级以上人民政府民政部门责令停止违法行为、限期返还募捐财产，可以处违法募捐财产价值一倍以下的罚款。

　　同时，为了规范募捐活动，该《条例》强调了四次公开制度，即主体公开、募捐方案公开、募捐情况公开和募捐财产使用情况公开。其中，募捐人应当及时公布该组织的信息，关于募捐情况公开，要求募捐人应在募捐方案确定的募捐期限届满之日起三十个工作日内在募捐人网站和当地人民政府民政部门网站发布募捐情况公告书。而关于募捐财产使用情况，明确要求包括“募捐财产使用情况明细”。

　　“明细的意思，就是要把募捐放到玻璃箱里操作，接受社会监督，就是要具体到每一笔，比如为某某学校购买一批书，花费多少。”湖南省人大法制委副主任委员、省人大常委会法工委副主任罗俊盛对此表示，关于募捐人信息公开，要求包括“年度工作报告、财务会计报告和审计报告”，而在募捐方案中，则要求公布“工作成本列支计划”。这四次公开旨在打造“透明”募捐箱，让社会清清楚楚地知道谁可以募捐、为什么募捐、募捐了多少钱、募捐财产是怎么使用的，给人民群众一本明白账。只有信息充分公开才能取得捐赠人和社会公众的信任。

　　剩余募捐财产如何处置？

　　为了保障募捐财产用于公益事业，《条例》对募捐财产的管理和使用进行了详细规定，募捐组织应依照国家有关规定健全财务会计制度。对募捐所得资金，应设立专门账户，专账管理；对募捐所得物资，应当建立分类登记表册，并妥善保管。募捐组织应按募捐方案确定的款物使用范围和时间，及时使用募捐款物。

　　该《条例》还明确提出了募捐工作成本，因募集财产、开展公益活动所产生的工作成本，不得超出国家规定的标准列支；国家没有规定但确需在募捐财产中列支工作成本，应当控制在已经公布的募捐方案所确定的工作成本列支计划之内。

　　而针对公众关心的问题，如资助目的实现后募捐财产还有剩余，这笔财产应该怎样处理等问题，在该《条例》中也有回答：当资助目的已经实现，或者因特殊原因无法实现时，应当将剩余的募捐财产退回募捐人。募捐人应当在尊重捐赠人意愿的基础上，将剩余部分继续用于与募捐目的相同或者相类似的公益事业。

　　湖南省人大法制委工作人员表示，《条例》的这一规定，主要是根据社会上针对重病个人开展募捐后，病人经过治疗痊愈或不治而亡，款物未能用完，募捐人和受益人因剩余款物的归属产生纠纷的情况而进行规定的。

　　15个工作日
　　答复捐赠人询问

　　当下，很多民众纷纷反映个人捐赠情况不透明，不知道钱用在了哪里。该《条例》出台后，这种信息不对等的状况将有望得到改观，捐赠人则可以向其募捐人提出询问。

　　《条例》中捐赠人有权向募捐人查询本人捐赠财产使用情况，募捐人应在当场或者在15个工作日内予以答复，　对于常年性募捐，应于每年1月31日前公告上年度募捐款物使用情况。募捐人还应在其网站和地方政府网站公布募捐款物使用情况公告书。捐赠人也可以自行或者委托有关单位和个人对其捐赠财产使用情况进行调查。如果存在异议的，可以向有关部门投诉，或者向法院起诉。

　　《条例》规定，禁止私分、挪用、贪污、骗取或以其它方式改变募捐款物的用途。捐款人对捐赠款物有使用用途要求的，应按其要求使用；确需改变用途的，应征得捐赠人的书面同意。对受赠者而言，其使用募捐款物的情况应受到募捐人的监督评估。受益人如不按照规定使用募捐款物的，募捐人可以终止资助，并要求受益人改正或退还募捐款物。

　　湖南省人大法制委工作人员表示，制定该《条例》的目的，是鼓励捐赠，保护捐赠人、受益人和募捐人的合法权益，促进公益事业发展。只有规范“募”，才能促进“捐”。

　　而在清华大学公共管理学院副教授，清华NGO研究所副所长贾西津看来，应该用程序来保障善款的使用。包括专业性的独立审计，社会问责，第三方监督在内，公开透明不应该仅指捐款信息，更包括出口信息，多少钱，买了什么物资；最后，审计也好、公开也好，发现了问题怎么办？就是对责任的追究，原则上的要追究，但没有流程和负责人，责任仍然是虚的。只有通过可操作化的、公开、透明的机制，才能保障每一份善款都物尽其用。

（责任编辑：孙宾）