郭世杰

2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称“《监察法》”），标志着监察体制改革取得重大进展，也表明党和国家在监察公职人员和治理腐败的问题上，已经从简单的纪在法前、纪严于法和纪法分开理念，转向更深层次的纪法衔接模式。

《监察法》出台之前，我们在公职人员监察和腐败治理问题上采取的是纪法分开

《监察法》出台之前，《中华人民共和国行政监察法》发挥的仅仅是行政监察职能，只对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察，是典型的“行政小监察”格局，因而存在授权不充分、监察范围窄等弊端。此外，在监察方面，我们还制定有《人民法院监察工作条例》《人民检察院监察工作条例》《公安机关督察条例》等；在纪律处分方面，我们制定有《中国共产党纪律处分条例》《行政机关公务员处分条例》《人民法院工作人员纪律处分条例》《检察人员纪律处分条例》《公安机关人民警察纪律条令》等，共同形成了一个数量庞大、体系繁杂的监察法律法规的集合。

法出多门的现状导致监察机关在办理腐败案件过程中，涉及刑事调查取证的须求助于检察院的侦查权，涉及查明财政财务的须求助于审计权。也就是说，我们在公职人员监察和腐败治理问题上采取的是纪法分开，主张纪律范围内的事项和处理由纪律决定，法律范围内的事项和处理由法律裁判。例如，《关于纪检监察机关和检察机关在反腐败斗争中加强协作的通知》第七条规定：“纪检监察机关和检察机关在反腐败斗争中要依法办案，严格区分违反党纪政纪和刑事犯罪的界限，各司其职……”因此，在《监察法》出台之前，监察职能实际上是由行政性质的监察、公安、审计等部门和司法性质的法院、检察院等部门分别行使，这在实践中往往造成监察力量分散且机构和职能叠床架屋、效率低下等问题。

事实上，党和国家已经意识到这些问题，并专门成立由中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院和公安部等部门组成的中央反腐败协调小组；1993年中共中央纪律检查委员会、最高人民检察院和监察部联合发布《关于纪检监察机关和检察机关在反腐败斗争中加强协作的通知》，建立治理腐败的联席例会制度；2015年中共中央办公厅制定《关于在查办党员和国家工作人员涉嫌违纪违法犯罪案件中加强协作配合的意见》，要求进一步加强纪委监察机关、法院、检察院和公安机关在查办党员和国家工作人员涉嫌违纪违法犯罪案件中的协作配合。但是，上述规定只是权宜之计，并没有形成一套能够稳定适用的制度。

《监察法》是在监察公职人员和治理腐败工作方面实行纪法衔接的一个有益尝试

从犯罪学和社会学理论来看，腐败的违纪、违法和犯罪形态之间并不存在不可逾越的鸿沟。这三种形态在我国的政体和法律制度下能够产生四种责任，即纪律责任、行政责任、违法责任和犯罪责任。鉴于我国的反腐败斗争形势仍然严峻复杂，监察机关迫切需要一种超越单纯纪律审查的权限，以便更加高效地展开腐败治理工作，从而为治本赢得时间。因此，《监察法》将各级监察委员会界定为行使国家监察职能的专责机关，依照法律规定独立行使监察权，赋予其开展廉政教育并对依法履职、秉公用权、廉洁从政从业和道德操守情况的监督权限，对违法的公职人员、履行职责不力、失职失责的领导人员的处置权限，以及对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪的调查权限。《监察法》规定，各级监察委员会在腐败治理领域，不仅可以直接处理违纪和违法责任，而且可以对涉嫌腐败犯罪的情形实施收集调取证据、谈话、询问、留置、查询冻结、搜查、调取查封扣押、勘验检查、鉴定和采取技术调查措施、限制出境措施等手段，还可以针对特殊情形在移送人民检察院起诉时提出从宽处罚的建议。

各级监察委员会的建立和职权配置，在腐败治理领域，打破了党的纪律检查机关负责纪律违反问题、行政监察机关负责政纪违反和部分法律违反问题、检察机关负责涉嫌犯罪问题的职责界限，实现了监察委员会集涉嫌违纪、违法和犯罪情形的处理权限于一身的制度安排，进而使与腐败治理相关的纪律和法律在《监察法》中有机衔接起来。《监察法》是在监察公职人员和治理腐败工作方面实行纪法衔接的一个有益尝试，对监察体制的权威化、体系化，对推进国家治理体系、治理能力的现代化，乃至全面贯彻依法治国，都具有重要意义。

《监察法》对留置权的规定，既在形式上符合了只有法律才能限制人身自由的国际人权和法治标准，又能在实质上满足我国当前惩治腐败的形势需要

《监察法》出台之前，党的纪律检查机关在调查违反党纪案件时所采取的“两规”措施和国家的行政监察机关在调查违反行政纪律案件时所采取的“两指”措施，尽管有党员和行政机关工作人员的先前承诺放弃自由作为依据，但仍然受到了很多质疑。无论是“两规”还是“两指”，最核心的一点在于，都涉及当事人的人身自由权利，而从正当法律程序的角度来说，对人身自由权利的限制需要由司法机关居中裁决并签发令状。《监察法》则直面限制人身自由问题，通过法律的形式明确赋予各级监察委员会留置权：在被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法、犯罪或行贿犯罪、共同职务犯罪，监察机关已经掌握部分违法犯罪事实、证据，仍有重要问题需要进一步调查时，如果涉及案情重大、复杂的，或者可能出现逃跑、自杀，串供或伪造、隐匿、毁灭证据或有其他妨碍调查行为的，可以经依法审批后采取留置措施。而且，依据《监察法》第四十三条和第四十四条，留置的时间不得超过三个月，在特殊情况下可以延长一次且不得超过三个月；无论决定采取留置措施或是延长留置时间，都需要报经批准，并且除可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查情形外，要在执行留置后的二十四小时内通知被留置人员所在单位和家属；留置机关也应当保障被留置人员的饮食、休息、安全和提供医疗服务。此外，在被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关并被依法判处管制、拘役和有期徒刑后，留置时间可以冲抵刑期，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日；在留置措施出现侵犯公民、法人和其他组织的合法权益且造成实际损害的，要依法给予国家赔偿。《监察法》对留置权的规定，既在形式上符合了只有法律才能限制人身自由的国际人权和法治标准，又能在实质上满足我国当前惩治腐败的形势需要，体现了国家治理能力的现代化和法治化水平。

当然，基于党内法规和国家法律在调整对象、调整手段等方面存在的诸多差异，我们不能奢望所有的纪律和法律都能完美无瑕地衔接起来。但重要的是，首先，我们应当确立党内法规不得与国家法律相抵触的原则，并作为党内法规在制定过程和配置权限上的严格遵循。其次，在涉及生命权、人身自由权等重要权利和法益时，要尽量以《监察法》中留置权的规定方式为样本，适时把经过实践检验的、成熟的党内法规上升为国家法律，合法、合理地搭建衔接党内法规和国家法律的桥梁。最后，要正确处理好党内法规和国家法律的冲突、矛盾和抵牾情形，进一步建立健全党内法规的备案审查制度，及时开展党内法规的修订、编纂、废止等工作，加强党内法规和国家法律在执法时的联系、沟通，在法治的框架内解决出现的问题。

（作者单位：国际关系学院法律系）