■容志

　　将绣花式精细管理理念融入具体工作实践之中，需要有科学态度和辩证思维。绣花强调细节，但并不仅仅关注局部和细节。如果缺乏整体视域，也难以绣好一幅真正的美图。因此，必须善于从整体和局部、系统和细节、宏观和微观等维度出发，审视社会治理和城市管理这幅图画，“大处着眼、小处着手”，首尾连贯，层层打通，统分结合，进而真正实现管理的科学化、精细化和协同化。

　　“大处着眼”

　　避免失衡的精细

　　所谓“大处着眼”，是指社会治理要有全局观念，注重顶层设计，完善体制机制。这是超大城市精细化管理的基础和前提。

　　先是具有前瞻性、对标性的城市规划。绣花必须先画底稿，这个底稿其实就是整体规划。作为一个超大城市，有些全局性问题必须始终关注：能够最大承载多少人口？最适宜的人口密度是多大？建设用地总量控制在什么水平？社会治安应达到什么水准？交通安全应维持在什么水平？对这些问题，我们要心中有数、细化研究并通盘考量。

　　国内外大城市的发展说明，无节制、摊大饼式的城市发展，只会造成交通拥堵、污染加剧、生活成本高企、社会犯罪率上升等各种城市病，城市治理的难度也相应增加。因此，一方面，要尊重市场机制自发形成的居住形态和产业形态；另一方面，也要通过前瞻性、导向性规划，适度控制区域内的人口密度，引导产城融合的城市形态，助力产业结构调整，并根据实有人口配置管理和服务资源，实现人、业、房、公共服务等要素之间的合理配置，保持均衡状态。

　　接下来是顶层、有力的统筹治理。受制于历史原因，超大城市内部难免存在区域之间经济社会发展的不平衡，甚至会有“一个城市，多重世界”的尴尬状况。这时，就必须加大全市层面的统筹力度。通过转移支付等方式，提高医疗、教育等基本公共服务均等化水平和城市管理水平。“人”不仅跟着产业走，也跟着“服务”走。基本公共服务均等化的实现，有利于人口空间结构的均衡分布，也有利于城市治理资源的均衡配置，从而整体提高治理绩效。

　　如群租治理、人口调控、拆违整治、断头路打通、水环境治理、信息整合等问题，都需要全市层面统筹协调、统一标准、自上发力，克服基层、条线资源的碎片化分散化弊病，形成攻坚克难的强大氛围、有效合力和长效机制。只有这种全局性的统筹和均衡，局部和细节的精细化管理才具有了基础和条件。否则，再精细的管理也只是一种局部的精细和失衡的精细。

　　“小处着手”

　　让规划不只是美图

　　所谓“小处着手”，是指在具体工作和实践中，关注政策背景、管理对象和管理行为的每个细节与步骤，通过科学化、专业化流程提高政策行动的实际绩效。没有“小处着手”，规划和统筹就可能成为墙上美图、海市蜃楼，无法真正落到实处。与粗放式管理不同，精细化管理力戒“差不多”“大概是”“一刀切”式的思维模式，要求通过分类、分解、分工、分开等方法，科学管理细节。

　　第一，治理对象的分类。分类管理是克服“一刀切”管理顽疾的重要方法，也是提高精细化水平的重要路径。比如，老式里弄、动迁安置小区、商品房小区、大型居住社区，它们不仅有着不同的居住人群和人员密度，且人际关系、居民需求等方面也存在较大差异。我们是否需要区别对待，在居委会资源配置、物业管理模式、居民自治方式上采取不同的社区管理模式？再如，我们是否认真梳理过基本需求、非基本需求以及个体需求、集体需求，甚至真实需求和虚假需求？针对不同的需求类型，治理方式和服务模式可能要有所不同。如果对需求缺乏精确了解和分类，也就谈不上精细化管理，自然也就没有高绩效、低成本的产出。

　　第二，治理流程的分解。从科学管理来看，提高精细化水平，还需对管理步骤和行为进行逐项分解，研究每一个步骤（行动）的意义和价值，以及前后步骤（行动）的衔接性、连贯性和必要性，最终去繁就简、再造流程，提高整体工作效率和效益。以办事服务为例，大到行政审批小到社区事务受理，都是由若干环节组成的连贯过程。要提高办事效率，就必须对这个过程进行动作分解，然后研究每个动作的必要性，通过并联操作、合并同类、网络技术等方式不断减少申请人的办事环节、来回趟数和等待时间。可以说，这个分解的过程就是精细化管理的过程。步骤分解得越细致越精确，流程再造越科学越有效，管理才能越精细越高效。

　　第三，治理部门的分工。现代社会是一个专业化的社会，因此社会治理必然有多个政府部门和机构共同参与。精细化管理需要主体之间的合理分工与协调配合，形成工作合力。仅就纵向而言，应该科学分析城市“三级管理”中各级的能级与优势，既要行简政之道，下沉管理资源和权力，也要避免不加区别地将各种事务和责任“一股脑”放给基层，让基层始终处于超负荷状态运行。

　　第四，治理主体的分开。培育社会力量的发展，需要实现政事分开和政社分开。有些公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，不设前置审批。科学划分政府与市场、政府与社会之间的边界，大力培育专业性、规模性、服务性社会组织，让其充分发挥比较优势，最终形成多元共治的有序局面。

　　（作者为中共上海市委党校、上海行政学院地方治理创新协同研究中心主任、教授）

　　本版稿件选自上观新闻“思想汇”栏目

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