聚焦收入分配改革系列报道之六

　　人民网记者 杨文彦

　　编者按：2010年两会期间九三学社中央公布的调查数字表明，中国收入差距目前已扩大到23倍，但收入分配改革方案时经8年仍未出台。本月17日，国务院总理温家宝明确，收入分配改革总体方案将在第四季度制定。据此前披露的消息，方案将列出收入分配改革的时间表和路线图，其中，调整初次收入分配格局是未来收入分配改革的重中之重。近期，人民网采访组专门就收入分配问题展开调研，从不同角度进行调查分析，将推出十期报道。本期重点是对机关、事业单位、企业等退休之后收入进行现状分析并提出解决方案。

　　张女士今年60岁，是一位企业退休职工，国家连续8年上涨养老金后，现在一个月拿着1600元的工资，每个月日常花销后所剩无几。张女士说，压力不小，年龄大了，身体不如以前了，却不敢生病。还想着出去干点啥，多挣些养老钱。

　　老李当了一辈子中学老师，前几年退休了，拿着事业单位退休工资。他说，现在要好好享受生活了，早上锻炼锻炼身体，下午和邻居打打麻将，生活还是挺轻松的，退休金老两口现在身体健康，基本够花，有时候，还给小外孙买些东西。

　　退休前收入、生活质量差不多的人，退休之后，生活质量突然有了落差，心态也大不相同。他们境遇的区别源于养老金“双轨制”。

　　“双轨制”是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，它是指对企业退休职工实行基本养老金制度，而对机关事业单位退休人员实行退休金制度。

　　“养老金双轨制”近年来越来越多的受到了公众关注，人们不明白：退休金应该是政府给予公民的一种福利，同样工作数十年，为什么在养老待遇上有这么大差别？又该如何解决此种差距？

　　 养老金收入差距有多大？ 机关事业单位为企业的2-3倍

　　中国社会科学院世界社会保障中心主任郑秉文指出，针对在岗人员来说，机关事业单位和企业职工的工资收入差距不是很尖锐。一些企业，尤其是大型垄断企业的职工，在岗期间，由于奖金多，工资总体收入还是很高的。一些私人企业员工的工资收入，同样也不算低。

　　郑秉文说，收入差距尖锐的是退休金。就目前全国情况来看，机关事业单位的退休金约为企业退休职工的2—3倍。包括国有大型企业，退休金也是比较低的。

　　据悉，2007年底北京市企业退休人员的养老金平均1380元，而机关干部养老金平均则在4000元以上。前者约是后者的1/3。另有数字统计，2008年陕西省企业人均养老金为1000多，事业单位退休金为1900多，公务员退休金为2000多。事业单位是企业的0.8倍，公务员是企业的1.1倍。

　　养老金收入差距如何形成？

　　社科院劳动和社会保障中心主任王延中指出，改革开放之前以及改革开放初期，机关事业单位人员和企业职工，退休金基本没什么差别。因为工资差别较小，二者的发放比例相差也不大。

　　但为了适应我国80年代后期经济改革和90年代市场经济体制建立的需要，企业职工的养老金开始了一步步的改革，最终建立了以社会统筹和个人账户基金相结合的基本养老金制度。按照制度规定，参加职工基本养老保险制度的“新人”（1997年之后工作并参保的城镇职工）到达法定退休年龄并办理退休手续后，领取基本养老保险金。基本养老保险金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，基础养老金（大约占统筹地区社会平均工资的20%—30%）由社会统筹发放，个人账户养老金来源于个人帐户积累的养老金。

　　制度设计提出，企业职工基本养老保险金替代率（养老金替代率是指劳动者退休时的养老金领取水平与在职职工工资收入水平之间的比率）约为50%—60%。目前仍处于新制度建设阶段，1997年之前退休的“老人”和1997年之后退休的“中人”，由于各人帐户积累资金有限，主要是参照当地社会平均工资水平发放基础养老金。这已经不同于改革前的制度：按照在职工资的一定比例发放退休金，机关事业单位职工由于没有参加职工基本养老保险，退休人员仍然由用工单位从财政拨款中发放退休金，也即城镇企业退休职工领域基本养老保险金和机关事业单位退休职工领取退休金的“双轨制”。

　　一个改变着，另一个却停留原地。王延中说，针对机关事业单位的退休金制度并未改变，还是按照计划经济时代的方式发放，经费来源于财政拨款或自有经费，退休前不用缴纳养老保险，退休后按退休前工资的一定比例发放，并与在岗者工资增长挂钩。多数退休者退休金一般不低于退休前在岗档案工资的70%，具有高级专业技术职称者大多在80%以上，少数特殊贡献者甚至按退休前档案工资的全额发放。

　　与企业职工参照社会平均工资的一定比例领取基本养老金相比，机关事业单位退休职工的退休金明显高于基本养老金。其主要原因是两种制度，两种运行机理：企业退休职工领取的基本养老金参照的主要是社会平均工资。由于大批非正规就业和中低收入者的存在，社会平均工资一般低于正规就业人员的平均工资。在不同劳动者的收入排序中，社会平均工资是一个平均数，属于中低档，而机关事业单位人员的工资则属于中高档。

　　是机关事业单位退休金太高，还是企业职工养老金太低？

　　王延中指出，这个问题比较复杂，难以笼统地一概而论。但相较一般劳动力市场的平均工资状况，机关事业单位的退休金是太高了。在一些行业，不少退休人员的退休金或者基本养老保险金甚至高出了普通劳动者的基本工资，已经明显高于社会生产力水平。当然，由于初次分配领域的过度混乱，不少机关事业单位津补贴、奖金名目繁多，这些非工资性收入明显超过档案工资。同时，这些收入又不计入基本工资范畴，无法作为退休金的发放依据，因此也出现了退休金明显低于在岗职工收入的状况。一些单位的老职工退休后，其退休金甚至不到其在岗时的50%，又引发不少新问题。可以说，劳动力市场分配领域的混乱延续到了退休金领域。

　　怎样避免养老金差距过大？  两个“三步走”

　　王延中指出，机关事业单位退休金改革是未来必然趋势。养老金制度要和社会主义核心价值理念相适应，体现公平正义、缩小差距，避免两极分化，所以，要形成一个全国统一、城乡统筹的、全国替代率水平差不多的基础养老金平台，这是当务之急。

　　王延中说，全国统一的基础养老金，要占当地社会平均工资的30%以上，只要是符合条件的公民，缴税或者参保，到达法定退休年龄后就可以领取。个人账户要继续保留和完善，随着积累时间的延长，来源于个人账户积累的养老金数量应当不断扩大。如果基础养老金和个人账户养老金的总体替代率达到在职职工收入的60%—70%，制度可以基本满足老年人的基本生活。这是各类劳动者都要参加的基础平台，机关事业单位人员也要参加这个平台。当然，如果要获取更高水平的养老金，国家还可以激励企业为职工建立“企业年金”，机关事业单位按行业或地区建立职业年金。

　　中国人民大学劳动人事学院教授，中国社会保障研究中心主任郑功成表示，推进机关事业单位退休制度改革的同时，对与机关事业单位具有相同身份与工资水准企业退休老年人，给予相应的补偿。可分三步走。

　　第一步，尽快为机关事业单位工作人员建立起基本“养老保险制度”，建立责任分担机制，让其工作人员也像企业职工一样承担缴费义务，同时实行与职工养老保险制度一样的“统账结合”的财务机制。

　　第二步，对机关事业单位工作人员待遇进行结构分解，将现在机关事业单位退休人员的退休金分解成“基本养老保险金”与“职业年金”，其中的“基本养老保险金”与企业职工“基本养老保险金”相同，“职业年金”与“企业年金”对应。使机关事业单位工作人员的“基本养老保险金”，与企业职工“基本养老保险金”待遇接近。

　　第三步，放弃机关事业单位退休金与工资增长挂钩的机制，代之以与“企业职工养老金计发办法”一样的机制。至此，彻底消除导致两者之间差距的因素，制度“并轨”也就水到渠成。

　　国家人力资源和社会保障部基金监督司副司长张浩指出，发展企业年金是一项利国利民的好事。其收益率总的来说不错，和一年利率、通胀率相比，可以看到企业年金这几年的收益率是好于一年利率的。把企业年金和债券基金、股票基金进行分析对比，这几年其收益也好于债券基金，2011年的数据来看，企业年金的收益率是-0.78%，债券基金的收益率是-1.95%，股票基金是-23.66%。

　　人社部副部长胡晓义表示，养老保险是管几代人的长远制度安排，又涉及复杂的历史问题，不可能一蹴而就，而要精心搞好全面、稳定、深思熟虑的顶层设计。否则，仓促上阵，难免朝令夕改，可能造成新的历史遗留问题。顶层设计做好了，既让不同群体都能接受，又助于公平。不同制度间的衔接也很重要，比如新农保和职工养老的衔接，企业养老、事业养老的衔接，测算精准才能保证公平。

　　国家行政学院社会文化教研部胡颖廉博士认为，在当前我国特定的发展阶段，社会政策的原则应当是“保基本、广覆盖、可持续”，医药卫生体制如此、养老金体制改革同样如此。不妨借鉴工资改革中“限高、稳中、托低”的做法，渐进而有序地推进改革。

　　首先是要推进机关事业单位养老保险改革，对各类人员的养老金一视同仁，这是根本性的源头治理，也是“限高”的主要措施。只有当所有人都置于同一个规则下，才能讨论公平的可能性，否则连“游戏规则”都不一样，公平无从谈起？

　　其次是“稳中”，具体是一般的企业退休人员的养老金。这一群体在人数上是退休人员的主体，要争取不断扩大这一群体，并稳步提高其养老金额度。就像社会学中所讲的中产阶级一样，当一个社会的中产阶级数量越大时，社会秩序就越稳定。社会政策同样需要一个庞大的中间群体，才能稳定。

　　最后是继续提高国有破产转制企业退休人员基本养老金，这一群体在当年下岗时就是失利阶层，不能让他们承受第二次改革的代价，所以叫“托低”。这需要国家的公共财政有倾向性地投入，也是目前可以大力做的。一定要让各级政府主要领导理解，提高养老金并不单纯是“花钱”的事，因为当退休人员整体收入水平提高时，消费能力也提高了，可以拉动一部分内需。

　　胡颖廉说，改革是对利益的调整，在改革的“深水期”，已不可能做到帕累托最优，所以必然有人利益受损，有人反对。因此需要用渐进而不是激进的做法，否则会阻力重重；要用顶层设计有序推进收入分配改革，而不能小修小补。

（责任编辑：曹子敏）