中国社会救助制度的变迁与评估（12图）

发布时间：2011-08-02 08:21 | 来源：中华人民共和国中央人民政府网 2005年12月31日 | 查看：4084次

　　重庆模式

　　重庆市是在1997年6月成立的中国最年轻的直辖市，是中国西南地区的经济中心和历史悠久的老工商业城市。1996年，重庆市制发了《重庆市城市居民最低生活保障暂行办法》和《重庆市城市居民最低生活保障线下家庭扶困补贴办法》，并于1996年7月1日起正式实施。[xxxviii][38]

　　重庆市建立最低生活保障制度也在发展的第二阶段初期，略迟于武汉。制度建立之初，他们采用了“武汉模式”。1988年，他们又进一步对最低生活保障制度实施了第二轮改革。这时，已经到了第三阶段的初期。

　　重庆市的最低生活保障制度有以下的特点：

　　⑴．真正做到了覆盖全体市民。针对“武汉模式”的不足，从1998年开始，重庆市首先采取了一项进一步的改革措施，即取消了对劳动年龄阶段居民的“一刀切”限制，而按居民的实际收入来计算家庭平均收入。当时，他们通过基层社区进行调查，然后逐级往上汇总，对所有收入在130元以下的居民家庭进行了普查，预计救助对象将扩大到10万余人，最低生活保障制度经费开支可能要增加到1.2亿元。

　　促使重庆市采取上述改革措施的动因是因为给下岗工人发生活费的政策在设计上的漏洞：①这个制度不看下岗工人的实际收入水平和生活状况，“人人有份，平均发放”。②在资金筹集方面，虽然上面有一个“三家抬”的说法，但到地方上大多是一句空话。要企业负担一部分明显是个悖论，所谓社会募集一部分，实际上来自失业保险基金的资金，最后逃避不了责任的只有政府，所以，实际上还是财政托底。③重庆市财政状况也很困难（一年只有70多个亿），怎样把有限的经费用到最需要的人身上？根据国际经验，只有以家计调查为基础的社会救助方式才是最有效的。所以，重庆市决定对靠财政补贴发生活费的企业实行“断奶”，而转为企业中有生活困难的职工家庭通过社区申请最低生活保障。

　　“重庆模式”的意义是使最低生活保障制度真正实现了全民化，使人均水平低于最低生活保障标准应该享受社会救助的城市贫困家庭的生存权和基本生活权益得到了切实的保护。1999年10月，全市享受最低生活保障的居民已达69647户，136699人。每月支出的最低生活保障金约1100万元，以这个数字推算，一年估计要1.3亿元。

　　⑵．专门建立了最低生活保障管理机构。重庆市为了管好、用好这笔规模较大的基金。建立了专门的社会救助机构。在市、区两级民政部门设立了城市最低生活保障管理处或科，并且招募了1000多名年轻能干、文化程度较高、工作认真负责的下岗人员，配备到每一个居委会，专门从事最低生活保障工作。

　　⑶．逐步调整最低生活保障标准。与武汉市一样，为了稳妥起见，重庆市也采用了低标准起步的策略。在1996年7月实施之初采用了月人均120元的保障标准。1998年3月调整为130元，1999年10月调整标准后达到163元。[xxxix][39]

　　1998年再次改革后的重庆市最低生活保障制度，既不同于“上海模式”，也不同于“武汉模式”，而是又完成了一次根本性的制度创新。在1999年11月民政部于福建省泉州市召开的全国城市居民最低生活保障工作会议上，“重庆模式”引起了极大的反响。

　　对既有社会救助模式的比较

　　英国的K·琼斯、J·布朗和J·布拉德肖（1982）合著的《社会政策要论》[xl][40]一书中，提出了衡量社会政策的社会正义性的8项国际公认的原则：①保障基本自由；②提供有利于劣势者的积极差别待遇措施；③以的第1和第2为先决条件之下，提供机会的平等；④涵盖所有人类，不得有所例外；⑤把社会服务包括在“社会福利”之内；⑥不偏不倚，即或有差别的存在，必须使优势者与劣势者都能接受或同意是公平的；⑦涵盖生活、经济、社会和政治各部分；⑧促进社会的聚合。

　　根据上述制定或评价社会政策的国际通则，可以提出以下8项原则，作为比较和评价最低生活保障制度的理论支点：①保障基本人权；②救助对象普遍；③明确规定权利；④政府承担责任；⑤社会效益显著；⑥强调治本脱贫；⑦广开社会资源；⑧发挥人的潜能。

　　在对上海、武汉、重庆三种不同模式作出了描述之后，再根据这8项原则，对三种模式作一比较，同时，也与传统模式进行比较。在每一项原则之下，分“好”、“较好”、“一般”、“不太好”、“很不好”5级评语来反映对这些模式的认识与评价：

表6：既有社会救助模式的比较

　　对于上述评价，还需要作进一步的解释：传统模式的弊病是显而易见的，而上海、武汉、重庆三种制度模式实际上代表了三个发展阶段的比较典型的三种价值取向。在发展的第一阶段，上海市开始创建这项制度，在很多方面都要“摸着石头过河”，所以采了取慎之又慎的态度。“谁家的孩子谁抱走”，实际上是对计划经济的残余——单位制度的一种让步。搭积木式的制度架构，反映出不断发现问题不断解决的创新历程，但是也不免留下了诸多遗憾。到了发展的第二阶段，武汉市的做法显然使制度更加简单明了，并且在建立一个欲将全民纳入的制度方面下了功夫。但是改革并不彻底，于是又走向了另一个极端，把相当一部分救助对象推了出去。到了第三阶段，重庆市的制度才给人们豁然开朗的感觉，真正向全民纳入的方向迈出了坚实的步伐。所以说，这三种制度模式既有区别，又是一脉相承的，没有前者的努力，就没有后者的成功。这反映了各个城市在制度创新方面走过的艰难曲折的路程。

　　评论：在转轨时期，由于市场经济的冲击，为适应新的经济体制而设立的最低生活保障制度开始挣脱传统观念的束缚，向着现代意义上的社会救助制度迅速靠拢。经过将近10年的磨合，这项制度在中国的社会、经济生活中已经发挥出很大的作用，归纳起来有四：

　　⑴．建立最低生活保障制度符合建立和完善社会主义市场经济的需要。

　　当前，经济体制改革进入了“攻坚阶段”，在产业结构调整、劳动力结构调整和物价体系调整等方面，改革力度的加大不免触及到普通市民的切身利益。建立最低生活保障制度是为了解决以此引发的社会矛盾和社会问题，包括企业破产和停产、半停产、工人失业和下岗、物价上涨过快、贫富差距拉大，等等。以国际经验为鉴，社会救助即最低生活保障制度能够为所有的城市居民在最起码的生活条件上进行“保底”，使社会主义市场经济的建立和完善免受干扰，其作用是不可低估的。

　　⑵．建立最低生活保障制度符合建立和完善社会保障制度的需要。

　　中国的社会保障制度的不完善影响了改革的进程，这已经形成了社会共识。80年代以来，在改革社会保险制度方面花了很大力气，然而，社会保险是需要时间进行积累的，而中国所缺少的正是时间，在90年代大量出现的城市居民贫困问题面前，中国底气不足的社会保险，尤其是失业保险就显得捉襟见肘了。社会救助制度因为其必须对申请人进行“家庭经济调查”的特点，更能将有限的资金用到最需要的人身上。因此，只有将这一道最后的社会保障防线布置好，才能使那些从社会保险网中漏出的个人或群体得到最起码的保障，不至于陷入贫困。

　　⑶．建立最低生活保障制度符合维护社会稳定的需要。

　　近年来，社会稳定也已成为一个敏感的话题，国际上公认的“痛苦指数（失业率＋通货膨胀率）”警戒线是10％，重警戒线是20％，而中国近年来即使不算隐性失业“痛苦指数”也没有下过20％。[xli][41] 建立最低生活保障制度是政府对市民作出的经济上“保底”的承诺，可以即刻起到安定人心的作用，所以，这项被李鹏总理誉为“花钱不多，效果极佳”[xlii][42] 的社会工程，应该引起党和政府的高度重视。

　　⑷．建立最低生活保障制度符合社会发展和进步的需要。

　　世界银行发布的《1997年世界发展指数》报告中提出了一个新的观点，即“世界发展指数不再单纯以国内生产总值或国民生产总值衡量国家国家的贫富，而是把‘人和减轻贫困放在第一位，并置于发展议程的中心位置’”。[xliii][43] 最低生活保障制度将使中国城市中近3000万弱能和贫困的群体能够分享经济、社会发展的成果，这对中国本世纪末在总体上达到小康生活水平，并由此提高中国的国际地位也是至关重要的。

　　当然，也应该清醒地看到，目前的最低生活保障制度仍然只是一栋“超级楼宇”的主体构架，要使它实用、适用和有效，还须花更大的气力。以下便是为这栋超级楼宇的“内部装修”提供的若干可供选择的设计方案。

　　4 现行制度的不足之处

　　4.1 制度的实际覆盖范围仍然有限

　　目前城市居民最低生活保障制度最大的问题是保障范围问题。如前所述，中国城市贫困人口的规模应该在1500—3100万人之间。而在1999年9月全国普遍实行这项制度后，得到保障的人数只有281万人，亦即其覆盖面只有10—20%上下。去年下半年，最低生活保障标准提高了30%，但民政部公布的统计数字显示，截止到2000年底，得到最低生活保障的贫困人群仍然只有400多万，覆盖面只有13—25%。经过1年多的努力，只增加了3—5个百分点，进展未免太慢。

　　另外，农村居民的最低生活保障制度仍然没有得到政府中最高层次的认可。其实，从整个“八七”扶贫攻坚计划的效果看，1994年时中国的农村贫困人口大约是3000—4000万，而到2000年底，农村贫困人口还是3000多万。因此，有一个问题是需要反思的，“扶贫”可能并非万能，有些农村地区就是缺乏最基本的生产条件，这些地区的贫困面貌可能是不能用扶持生产的方式改变的。因此，在没有找到更好的扶贫方式之前，这些地区的农村居民的生活可能是要用“最低生活保障”的方式给予保障的。

　　4.2 传统救济思想影响仍然强大

　　在计划经济体制下形成的传统社会救济制度，是专门针对“无劳动能力”的边缘群体的。因为在当时，以全民低收入为代价，确实也已基本实现了城市中有劳动能力的人的“充分就业”，而社会救济只需面对那些极少数的边缘群体——民政对象。这种救济方式在今天还有它的影响，可以称之为“民政对象情结”。

　　1993年开始的社会救济制度的改革，应该是一项具有根本意义的改革。从1984年城市经济体制改革起，原来的“充分就业”就已经被当成是改革的对象。如同在本报告讨论概念框架时提出的那样，在中国于90年代初确立了以市场经济为目标的改革目标后，在体制转轨的过程中，陷入贫困的不再是清一色的“没有劳动能力的人”。有劳动能力而失去工作机会的人，有收入却因有大宗的必需的额外支出（譬如医疗费用）的人，也有可能陷入贫困的窘境。

　　1999年9月颁布并立即于10月1日正式实施的《城市居民最低生活保障条例》是一部很有远见的法规。《条例》规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。[xliv][44] 这部法规从法律制度上实现了社会救助制度面向全民这一基本原则。

　　其实，如前所述，在地方上，争取最低生活保障制度面向全民的努力由来已久。上海市创立这项制度之初，也创造了被称为“谁家的孩子谁抱走”的救助模式。随后建立这项制度的武汉市开始尝试实行一项面向全民的制度。但是因为经费有限，“面向全民”走了样，变成面向“劳动年龄之外”的人。而在劳动年龄之内的人，绝大部分被称为“视同为”的政策——即年龄在18—59岁的下岗、失业人员被视同为已经领取了最低工资或下岗职工基本费，因而大批贫困人口由此被排除在外。直到1997年重庆市实行的一项改革，即完全按实际收入来确定最低生活保障对象，才真正使这项制度成为面向全民的制度。

　　但是，目前及时在高层，对重庆市的经验也还有保留。其理由是因为最低生活保障制度是“最后的”安全网。他们所强调的“最后”二字是针对“三条保障线”的前两条，即下岗职工基本生活费和失业保险金而言的。因为提供下岗职工基本生活费和失业保险金的法规政策是有缺陷的，如前所述，失业人员和下岗职工，还有大批的“待岗”、“放长假”的企业职工，这些群体的基本生活权利也应该得到保障，《条例》本身的含义是毋庸置疑的，问题在于实施。所以，当把最低生活保障制度称之为“最后的安全网”时，最基本的含义就是，在此之下再也没有有组织、成制度的安全网了。一个人在遭遇收入断绝或接近断绝的社会、经济风险时，如果不能得到这项制度的救助，就会陷入贫困的陷阱。

　　关于这一点，现在从上到下还是有误区。现在领导人常常“批准”某些群体（譬如困难企业的职工）“进入最低生活保障制度的保障范围”，这是说不通的。这种“恩准”实际上是与《条例》精神不符的。

　　以上种种，造成相当一部分城市最低生活保障对象的比重仅为千分之几，这与当前的现实情况显然是不符的。由此看来，中国政府和全社会都应该在观念和行为方面有一个大的转变，才能充分体现享受最低生活保障是宪法赋予公民的最起码的基本权利。

　　另外，在建立农村居民的最低生活保障制度的问题上，也需要有个实事求是的态度。

　　4.3 各级财政分担比例极不合理

　　当然，客观的影响因素也是不可忽视的，最主要的是经济负担能力问题。中国传统的城市救济制度的财政负担全在基层政权，也就是在城市（包括直辖市、省辖市和地级市）中的区和不设区的市（县级市）。

　　自建立最低生活保障制度以来，各地大多都采用了市、区（县级市）两级分级负担的方法。市、区分担的比例从7∶3（如大连市）到3∶7（如青岛市）的都有。在武汉市、重庆市，市、区分担的比例是5∶5。

　　由于救助人数比建立最低生活保障制度前大大增加，支出也大大增加。对于区财政来说，虽然分摊的只是部分资金，但开支的绝对金额却是比以前增加了许多。目前，由于区属企业（国有、集体）普遍不景气，区财政所依赖的财源大多有这样那样的问题。据调查，区级财政差别太大。即使在上海市，处于市中心的黄浦区财政情况良好，负担最低生活保障支出不成问题。但到了南市区，情况就有了很大变化，区财政的困难对实施最低生活保障制度的制肘是显而易见的。

　　还有比城市的区级财政更困难的县级市和县镇，这些地方实施最低生活保障制度的经费完全要由当地政府承担。现在实施的农村最低生活保障制度也需要村级集体经济分担。

　　正因为对保障对象的审批是由区县民政局掌握的，对“贫困”的最终解释权实际上也在他们那里，因此可以说，区县财政的困难对城市贫困的定义的影响是最直接的。

　　4.4 最低生活保障对象生活仍有困难

　　根据1998年年底中国社会科学院社会政策研究中心和民政部政策研究中心在上海、天津、武汉、兰州和重庆等5个城市进行的调查资料，已经得到救助的贫困家庭在收入、食品、衣着、健康、教育和社交6个方面基本情况如下：

　　4.4.1 收入

　　这5个城市贫困家庭的人均月收入见表5。与调查当年的社会平均水平相比，上海、兰州和重庆相对比例较高。但是，要说明的是，上海、天津、武汉3市的数据是在30%最低生活保障标准调整以前的，而兰州和重庆的调查数据是在标准调整以后的。同时，与国际公认的贫困线应为社会平均收入的50—60%相比，仍然有很大的距离，他们的收入可以说是仍然只够糊口。

表7：五大城市贫困家庭的收入状况

　　4.4.2 食品

　　5城市贫困家庭每星期吃肉的天数平均在1—2天，武汉、天津和兰州都有4成到6成的家庭不沾荤腥；8成以上的家庭的副食都是以素菜（蔬菜）为主，并且总是买最便宜的蔬菜吃。贫困家庭在食品方面是节省第一，很少考虑营养，即使对孩子来说也是一样。对他们来说，吃肉成了可望而不可及的“高层次”消费。

表8：五大城市贫困家庭的食品消费状况

　　 4.4.3 衣着

　　5城市90%以上的贫困家庭中成人都极少买新衣服，30—60%的家庭成人穿的衣服主要靠亲友赠送，有些人穿的是基层社区募集的旧衣物。他们在这方面的消费可以说已经压缩到极点。

表9：五大城市贫困家庭的衣服消费状况

　　4.4.4 医疗

　　5城市贫困家庭中有家庭成员患有慢性病和遗传病的要占30—60%，但是生病时不去医院看病的要占50—70%，贫困家庭有病不看的最直接原因是医药费太贵，他们负担不起。

表10：五大城市贫困家庭的医疗消费状况

　　4.4.5 教育

　　贫困家庭来说，学校的学杂费是一个沉重的负担。5城市贫困家庭负担不起学校学杂费的要占60—90%；有50—80%的家庭在教育方面没有能够享受到政府或学校的优惠。因为缺钱想让孩子退学的贫困家庭，除了上海还较少（7%）以外，其他城市都在2成上下。

表11：五大城市贫困家庭的教育消费状况

　　4.4.6 社交

　　5城市贫困家庭中有30—40%不爱和邻居和同事交往，40—60%过年过节不走亲访友。社交活动多少要花点钱，这是贫困家庭疏于社交的主要原因。救助对象另一社交障碍是社会歧视。

表12：五大城市贫困家庭的社交状况

　　综上所述，目前中国的贫困家庭在得到社会救助以后，倒是不至于食不果腹、衣不蔽体、无家可归，但也仅仅是能够维持最最起码的生存条件而活下去。在健康、教育和社交方面，他们许多最起码的需求还是很难得到满足，因此，在他们的生活中还远远谈不上生活质量和做人的尊严。

　　5 政策建议

　　最低生活保障或社会救助制度是一项市场经济国家或地区必备的社会政策。应该承认，中国的这项制度目前还只是一个雏形。根据国际通行的社会政策和社会救助理论原则，为制度的进一步完善，提出以下几点建议。

　　5.1 救助标准

　　在近年来建立最低生活保障制度的过程中，国务院有关领导一再指出，救助标准是个应该认真研究的问题，标准太低，达不到保障最低生活的目的，与“保障基本人权”的目标不符；太高，则会养懒汉，不利于“发挥人的潜能”，社会效应适得其反。

　　但是，因为中国经济、社会发展极不平衡，就实际操作而言，制定一个全国统一的社会救助标准是毫无意义的。而且，现行政策是救助标准有是由地方政府自行确定，这就出现了如前所述的各城市间的极大差异。

　　作为负责管理社会救助的政府职能部门，民政部在这方面并不是无事可做，至少可以对最低生活保障线的下限作些文章。譬如以“人均国内生产总值”（或“人均国民收入”）、“人均地方财政收入”（或“人均地方财政支出”）、“居民人均生活费收入”和“居民人均消费支出”（均为国家统计局的现行统计指标）等指标构成一个综合指数，将全国分成若干层次。然后组织力量进行调查研究，在每个层次中随机抽取若干城市（包括大、中、小城市）作抽样调查和定量分析，取得数据，这样就可以对各个层次最低生活保障线的下限提出一个对全国有指导意义的参考标准。

　　还有一点至关重要，考虑到人民生活水平的逐年提高和物价不断上涨等因素，最低生活保障线应该每年进行调整。在建立最低生活保障制度的过程中，绝大多数城市都这样做了，这实际上可以被看作政府的一个长期的承诺。从理论上讲，仅仅给贫困家庭提供最低生活保障为什么就能维持社会稳定呢，这是社会心理在起作用。政府的逐年调整标准的承诺无疑会在社会心理的天平上加重自己的砝码。

　　5.2 经费分担

　　社会救助是完全的政府责任，这是无庸置疑的。应该考虑由中央、省、市和区四级财政来分担这笔费用。

　　如前所述，原先城市社会救济经费主要是基层负担的。现在建立了最低生活保障制度，市财政必须参与分担，而且还应负担大头。分担的比例以6∶4或7∶3为好。如果有可能，应该使区、县的财政负担减少到最低程度，不然，扩大救助范围的努力会遇上障碍。

　　中央和省级财政也要参与分担，理由有二：其一，应该帮助 “老、少、边、穷”地区的城市；其二，应该帮助中央部委所属和省属企业多的城市。

　　如果在今后一段时间内，中央财政每年拿出10亿元用以支持落后地区和中央直属企业，各有能力的省、自治区也能拿出10亿元支持本省的落后地区和省属企业，最低生活保障制度的前景就会更加乐观了。

　　要开支就得有收入，按照国际惯例，个人所得税是调节贫富差距，实现社会公平的主要手段。在发达国家，个人所得税约占整个财政收入的30%左右，而主要用于社会保障的公共支出也大约占财政支出的20—30%，从这个意义上说，是个人所得税支持了社会保障的开支。根据目前分税制的安排，个人所得税是地方税，地方政府可以考虑将个人所得税辟为支持最低生活保障制度的主要财源。个人所得税的征收方法是否也可以考虑进行改革，即按年收入计算个人所得税。所有公民一年报一次税，税务局每年抽查一部分，查着偷税、漏税的就狠罚。这样，也可以避免中国个人所得税既按月，又按次计算的复杂性。

　　5.3 管理体制

　　新的制度必然呼唤新的管理体制。这是因为：其一，最低生活保障制度涉及到每一个市民的切身利益的（在市场经济条件下，每一个人都有可能遭遇社会、经济风险）；其二，随着最低生活保障制度的建立，政府在这方面已经投入了相当规模的资金，如上海市的社会救助资金的开支已达近2亿元，重庆也已达到1.3亿元。据估计，在全国建立这项制度大概每年需要支出70个亿，必须保证这笔“救命钱”真正用在改善城市贫困居民家庭的生活上。

　　但是，目前在社会救助方面的人力配置（市级1－2人，区级1人，街道1人）却是难以适应新的形势要求的。因此，在社会救助管理体制的各个层次上，尤其是基层社区，再适当地增加必要的人力资源，专门负责社会救助基金运作和管理，是十分必要的。

　　上海市在这方面的经验是“管理中心下移”。也就是说，在以上各层次中，把管理的重点放在更为直接与群众打交道的基层社区（主要是街道），整个救助工作网络的建立以街道社会救助事务所为依托。每个事务所配备2－3人，同时领导居委会的社会救助协理员。市和区两级事业机构的任务主要是档案管理，并承担一些疑难个案的调查，所以人不在多而在精。

　　从长远考虑，现在就应该把专业化的问题提上议事日程。这就是发展专业社会工作和社会工作教育。要发展社会工作，就要发展专业社会工作教育，培养社会工作专业人才，并按国际惯例建立社会工作职级制度，以满足建立最低生活保障制度乃至整个社会福利和社会保障制度的需求。

　　5.4 框架调整

　　过去的制度常常强调为贫困群体提供优惠政策，有一些优惠措施是可行的：如对他们中有劳动能力者再就业创造条件；发展第三产业，尤其是社区服务；尽量为贫困户自力更生创造有利的外部环境，这是减少社会救助经费最好的途径。

　　但是，也应该看到，在教育、住房、医疗、水电等方面，让贫困户减免交费的优惠政策在执行中有很大的难度。这可能是因为以上几个方面改革的方向都在强调市场化或引入市场机制，这与减免交费是矛盾的。所以，最好的办法还是考虑贫困家庭在这方面的需要，然后计入最低生活保障金，让他们自己去交费。这样做的结果，也可以避免社会歧视。

　　同时，目前最低生活保障制度的框架比较单一，应该进一步进行调整：其一，参照国外社会救助的制度结构，最低生活保障制度可分为“基本生活救助金”、“特别需要救助金”和“酌情发放的救助金”3个部分：

　　基本生活救助金

　　“基本生活救助金”是满足生存需求的部分，按照中国的国情，用于解决食品、穿着、交通和日常杂用等日常生活费用，这是每个被批准享受救助的人都可以享受的。

　　特别需要救助金

　　“特别需要救助金”是视需要而给予救助的部分，如医疗、教育、住房以及老人、病人、残疾人所需要的护理费用等等。它所采取的方式一是类似于实报实销，但可能会规定一个最高限额。

　　酌情发放的救助金

　　“酌情发放的救助金”主要是指购买比较耐用的家用物品的资金。譬如棉衣棉被，买一次可用若干年，所以可根据需要救助。国外近年来社会救助制度改革中也有将这部分资金改作贷款，另外也有人建议将这部分救助资金改为“个人发展基金”来使用。

　　其二，应该根据1人户、2人户、3人户、4人户、4人以上多人户的实际需求对补贴标准作出调整。

　　其三，对有劳动能力的最低生活保障对象，按照国际惯例，还可考虑适当减少其补贴标准，一般可减少四分之一到五分之一。

　　5.5 职业培训

　　北欧国家“积极的劳动力市场政策”是值得借鉴的，即把有劳动能力但丧失劳动机会的人员组织起来参加各种培训，以提高他们在劳动力市场中参与竞争的素质。他们通过立法规定，失业者必须接受职业培训，参加者可以得到比一般救助金额更高的职业培训津贴，培训由政府由各个行业协会负责。每期培训一般为6个月，先集中上课，然后分散到各企业去实习。培训之后一段寻找工作的时间，如果没能找到工作，则可以再报名参加下一轮培训。

　　中国的下岗、失业问题不是在短时间内及就可以解决的。大批人员流散在社会上，终究是个不安定的隐患。应该利用中国社会组织化程度较高的优势，把失业、下岗人员组织起来进行转业、转岗培训应该是可行的。培训的基地应该设在基层社区，并与社区服务联系起来。同时，把失业、下岗人员组织起来也可以解决目前一直在困惑社会救助机构的一个难题，对这些人员有没有工作、有没有收入有个说道，因为对拒绝参加培训者可视为没有就业欲望。

　　针对那部分为数不少的就业有相当困难的人，在基层社区层次上努力促成社会救助、就业辅导和再就业的整合。这个安排的最终目标是使每一个社会成员都不至于脱离有效的社会支持网络而落入无助的窘境。

　　另外，在最低生活保障制度普遍实施后，参照国外的经验，可组织他们中有劳动能力者以以工代赈的方式参加一些社会公益劳动。这样，一方面，给受助者以回报社会的机会；另一方面，可以以劳动报酬的形式发放救助金，以减少受助者的心理压力。这可以与职业培训结合起来进行。

　　一个失业或下岗人员在规定的时间（譬如6个月或更长）内没能再就业，那么他（她）就应该到设在基层社区的服务机构登记，然后就有权享受主要由社区负责操作的就业和救助服务；譬如提供职业辅导，它不但为他（她）提供就业信息，还要具体地帮助他（她）了解哪些职位适合他（她）以及怎样才能得到那些合适的职位；如果他（她）还是没有机会就业，就应该参加职业培训，然后再去谋职；上述的这些安排都由社会救助制度在经济上托底，即在他（她）家庭人均收入低于最低生活保障线时享受社会救助；如果他（她）参加职业培训，则可以得到培训津贴；最终，有部分人可能要从事一些由社区安排的在非正式部门或部分时间的社区服务工作。

　　5.6 城市扶贫

　　可以考虑把“扶贫”的概念用到解决城市贫困问题中来。在农村扶贫中已经被证明是行之有效的“小额贷款”等方式也可以尝试在城市运用。但是，应该注意到城市与农村的许多基本情况的不同，不能照搬。可以考虑在一些城市先作试点，然后推开。

　　在城市扶贫中，不要只有政府一家的积极性，应该重视发挥非营利组织和社区的作用。国际组织，譬如亚洲发展银行的广泛参与会受到中国政府和社会的欢迎。

　　5.7 慈善活动

　　发展社会福利社团和慈善团体，发动国内外的社会捐赠建立救助基金来作为最低生活保障制度的补充。譬如对患重病的救助对象，光靠政府救助可能是不能解决问题的，他们可以通过向慈善团体求助以发动社会捐款来解决大宗医药费问题。

　　5.8 农村救助

　　农村的最低生活保障也应该摆上党中央、国务院议事日程。对于缺乏最基本的生产条件的贫困地区，可能一味在扶持生产方面继续作努力是没有出路的，对实施10多年来的扶贫工作，应该好好地作一总结和反思。在没有找到有效的新扶贫方案之前，用最低生活保障制度作为过渡应该是稳妥的。同时，还应该想到，终究是有一部分人是不可能通过扶持生产来脱贫的，所以，建立农村最低生活保障制度也同样是百年大计。

　　评论：总而言之，随着政府和中国社会对最低生活保障制度重要性的认识逐步加深，有理由相信，在即将到来的21世纪中，这项制度会越来越健全和完善，与其他社会保障制度相配合，中国在经济—社会发展过程中遭遇的城市贫困问题得到缓解的前景光明。

　　[i][1]陈良瑾主编，《中国社会工作百科全书》，中国社会出版社1994年版。

　　[ii][2]陈良瑾主编，《中国社会工作百科全书》，中国社会出版社1994年版。

　　[iii][3]陈良瑾主编，《中国社会工作百科全书》，中国社会出版社1994年版。

　　[iv][4]陈良瑾主编，《中国社会工作百科全书》，中国社会出版社1994年版。

　　[v][5] 孙健忠著，《台湾地区社会救助政策发展之研究》，台北，时英出版社1995年版。

　　[vi][6] 中共代表团驻沪办事处纪念馆编，《中国解放区救济总汇在上海》，上海学林出版社1996年版。

　　[vii][7] 张海鹰、唐钧主编，《社会保障词典》，北京，经济管理出版社1993年版。

　　[viii][8] 民政部计划财务司编，《中国民政统计年鉴·1995》，北京。

　　[ix][9] 唐钧著，《1999年中国社会保障制度整体框架已见雏形》，收入《2000年社会蓝皮书》，科学文献出版社1999年版，第260页。莫荣，《中国就业形势依然严峻》，收入《2000年社会蓝皮书》，科学文献出版社1999年版，第186页。

　　[x][10] 杨宜勇著，《解决就业须走“第三条路”》，北京，《中国经济时报》，1999年11月26日。

　　[xi][11]《湖北——失业保险的“伞”能撑多大？》，北京，《中国经济时报》2000年10月20日。

　　[xii][12] 《分析：“下岗”一词要下岗下岗职工怎么办？》，北京，《生活时报》2000年8月22日。

　　[xiii][13] 《国家经贸委副主任蒋黔贵：国企冗员仍占三分之一》，北京，中新社2000年8月30日。

　　[xiv][14] “社会化”一词在中国用得很多很泛，但在不同的工作领域有不同的解释：劳动部门所谓的“社会化”，其实是政府化，即将原来由各企业自行管理的社会保险工作从企业剥离，转移到劳动部门专门建立的社会保险机构实行统一管理。而在民政部门，社会化一般是指非政府化，或民间化。

　　[xv][15] 劳动与社会保障部、国家统计局编，《1999年度劳动与社会保障事业发展统计公报》，劳动与社会保障部政府网2000年版。劳动与社会保障部、国家统计局编，《2000年上半年劳动和社会保障情况统计报告》，劳动与社会保障部政府网2000年版。劳动与社会保障部、国家统计局编，《2000年第三季度劳动和社会保障情况统计报告》，劳动与社会保障部政府网2000年版。唐钧著，《1999年中国社会保障制度整体框架已见雏形》，收入《2000年社会蓝皮书》，科学文献出版社1999年版。新闻晨报，《有关人士称养老金6月起必须按时足额发放》，北京，《新闻晨报》2000年6月23日。

　　[xvi][16] 朱庆芳著，《1994—1995年人民生活状况》，北京，《1995年社会蓝皮书》，中国社会科学出版社1995年版。朱庆芳，《1996—1997年人民生活状况》，北京，《1997年社会蓝皮书》，中国社会科学出版社1997年版。朱庆芳，《1997—1998年中国人民生活状况》，北京，《1998年社会蓝皮书》，社会科学文献出版社1997年版。唐钧著，《1999年中国社会保障制度整体框架已见雏形》，收入《2000年社会蓝皮书》，科学文献出版社1999年版。新华社，《最新统计：中国城乡居民储蓄余额已接近6.3万亿》，北京，新华社2000年9月29日。

　　[xvii][17] 李强著，《贫富差距拉大：五分之一的家庭占有总收入的一半》，北京，《经济改革信息》1995年第16期。联合国开发计划署，《中国：人类发展报告》（中文版），北京，联合国开发计划署1998年出版。世界银行，《从计划到市场——1996年世界发展报告》（中文版），北京，中国财政经济出版社1996年版。

　　[xviii][18] 国家统计局编，《中国统计年鉴·1998》，北京，中国统计出版社1998年版。

　　[xix][19] 以上数字由民政部有关司局提供。

　　[xx][20] 以上数据据《中国统计摘要（1994）》，中国统计出版社，1994年版和民政部综合计划司编的《中国民政统计年鉴（1993）》。

　　[xxi][21] 这份统计资料中的有些城市当时已经拟订了方案，但尚未实施，因此正式开始实施的时间可能与表2有矛盾。凡有矛盾者，以表2为准。

　　[xxii][22] 引自民政部救灾救济司1998年2月编印的《城市居民最低生活保障制度文件资料汇编·㈠》，第6、7页。

　　[xxiii][23] 《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，载《社会保障制度改革指南》，改革出版社1999年版，第160—161页。

　　[xxiv][24] 江泽民著，《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色的社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次代表大会上的报告》，北京，人民出版社1997年版。

　　[xxv][25] 这些数据引自《1999年民政工作统计公报》。

　　[xxvi][26] 这些资料和数据引自范宝俊《在全国城市居民最低生活保障工作会议上的讲话》，1999年11月26日。

　　[xxvii][27] 《中国社会报》，北京，1999年10月20日。

　　[xxviii][28] 这些资料和数据引自范宝俊《在全国城市居民最低生活保障工作会议上的讲话》，1999年11月26日。

　　[xxix][29] 民政部财务和机关事务司，《中国民政统计年鉴》，北京，中国统计出版社2001年版。