摘要：准入门槛要降下来，但全程监管同时要跟上来，只有这样才能真正避免陷入所谓“一管就死、一放就乱”的怪圈。必须要明确，并不是只有行政许可才能实现监管的目标，对公益慈善机构的监管要内化为一种过程化的全面监督，完善的备案制度同样能够实现这一价值诉求。

　　6月17日，广州市人大常委会就正在起草的《广州市募捐条例》中“是否对红十字会和公募基金会以外的社会团体、民办非企业单位和非营利的事业单位开展募捐活动设定行政许可”进行立法听证，经由社会公开征集的16位听证陈述人就此问题进行了激辩。而一个有趣的现象是，在对“募捐是否需要行政许可”的讨论中，专家律师明确表示反对，但NGO代表却持支持态度。

　　应当看到，听证会现场“7人反对，9人支持”的字面对垒背后，有着颇为复杂的言说背景和原因考量。对红十字会和公募基金会以外的社会团体、民办非企业单位和非营利的事业单位开展募捐活动是否设定行政许可，这一命题所植根的立法现状是，长期以来慈善领域内的全国性专门立法迟迟没有出台，而现有法律、法规只有限赋予了红十字会和公募基金会面向社会募捐的权限，严重束缚和影响了公益慈善事业的发展。

　　《广州市募捐条例》拟对红十字会和公募基金会以外的其他社会主体进行合法化认定，就是要为民间慈善撕开一道口子。至于是以行政许可还是以备案等其他方式来进行，只是程度大小的区别。因此，持反对观点的与会者所主张的，并非安于现状的保守，而实际上是一份更加理想化的希冀：希望通过比行政许可更加宽松的备案制度来为民间慈善解套。持支持立场的人们则主要是基于无奈的现实考量——设立行政许可，虽然没有为民间慈善组织的募捐行为完全打开大门，但起码辟了一扇窗子，这已然是屡求不得的事情。可以说，在扩大募捐主体范围这一点上，无论是立法者，还是持各种观点的参与听证人员，都拥有难能可贵的基础共识，那就是让慈善最终回归民间。

　　国务院法制办相关负责人日前接受媒体采访时透露，当前的《慈善法》草案对于慈善募捐进行了重点规定，其基本制度立足点便是“确立慈善募捐活动行政许可制度”。这或许是地方慈善立法多倾向于行政许可的背景之一，但越是在这样的时候就越有必要倾听和理解，尤其是那些持反对意见的人们所忧虑的方面。公益慈善的发展之所以颇多掣肘，很大一个原因便是行政权力的过多干涉，甚至慈善组织本身都不可避免地带有官方色彩，沾染太多机关做派：效率低下，运营成本居高不下，缺乏公信力，甚至连民间组织的概念都无法与国际通识对接……而扩大募捐主体资格的立法尝试本身，就是要直面和解决这份由来已久的中国式尴尬。

　　那么，为什么不可以走得更远一些？行政许可作为“一般禁止”前提下的特别赋权，本身仍有极大的行政决定色彩，现实的操作过程极有可能因审批条件过高、人为操作和判断的尺度不一等原因而让行政许可异化为“不许可”。更何况，《行政许可法》立法的本意是为规范行政审批泛滥的状况，以法律形式明确行政许可的范围，限制政府不恰当地设立行政许可。公益慈善的发展大方向既然是回归民间，那么放宽对募捐主体的限制而不是设置过高的门槛，就应当成为各类立法尝试的起码基调。由立法技巧观之，行政许可倾向于事前监督，而行政备案则立足事后监管，后者显然更有利于降低募捐门槛目标的实现。

　　准入门槛要降下来，但全程监管同时要跟上来，只有这样才能真正避免陷入所谓“一管就死、一放就乱”的怪圈。必须要明确，并不是只有行政许可才能实现监管的目标，对公益慈善机构的监管要内化为一种过程化的全面监督，完善的备案制度同样能够实现这一价值诉求。同时需要注意的是，对豁免于此类准入之外的红十字会和公募基金会，也必须有更严格的监督程序和阳光化的要求，因为公益慈善的发展困境，除了主体受限的准入不公平之外，更关键的还是准入之后配套监管流程的长期缺位，以往红十字会和公募基金会频频曝出的财务丑闻，以及不仅官方慈善机构，民间公益组织同样存在的账目不公开现象，均是监管缺失的最好例证。慈善是一种技术，行善的操作方式，很可能会改变它的结果。只有细节化、制度化的有效监管，才能最终确保所有的善都得到良好地使用和实现。

　　让慈善真正回归民间，这一难得的基础共识使得人们有理由对细节的要求更进一步，放低募捐的准入门槛，同时加强过程监管。多一些信心给民间，也意味着社会管理的底气更充足。

（责任编辑：吴雄）