《半月谈》：透视“非正常息访”之乱

　　编者按：

　　随着改革深入推进、社会加速转型，由企业改制、土地征用、房屋拆迁、环境污染、涉法涉诉等引发的矛盾冲突呈高发态势，相伴而来的信访问题令基层干部十分头疼。

　　面对难题，有些地方的信访工作跑偏走样，五花八门的“非正常息访”不断涌现，尤其是“花钱买稳定”成了较为普遍的选择。特别是在敏感时期，人盯人、陪吃喝、塞“红包”、免费旅游……用在上访户身上的手段可谓花样翻新；软的不好使，就来硬的，进行截访，或办“学习班”限制自由，等等。据有关人士透露，现行信访体制下各级政府对信访的人力、财力投入是一个无底洞。然而，令人不愿看到的是，在一些地方，花了钱并没有买来稳定，反而引发了新的或者更为频繁的上访。“非正常息访”症结何在？如何破解？对此，半月谈记者展开了深入调查。

　　《半月谈》：变了味的“息访”

　　本刊记者 周伟 李钧德 范春生

　　人盯人、陪吃喝、“学习班”

　　采访中，中部某省一名乡党委书记向记者诉苦，每逢重要会议、重大活动等敏感时期，就是基层干部最劳累、压力最大的时候。按上级要求，每个乡镇都有截访任务，哪个乡镇有老上访户，那里的领导就异常紧张。他们往往安排干部“包干”，采取人盯人战术，几个干部包一个上访户，不让其越级上访。

　　记者在某县信访局采访，看到一份总结材料上说，北京奥运会前夕，一名老上访户提出要到省城儿子家中静养一段时间。当地镇党委、政府经研究，同意其要求，派出了以镇人武部长为组长的4人监控小组到省城对其实行24小时监控。其间，这名上访户的儿子到省公安厅反映，因其父患有高血压和心脏病，已送至医院进行治疗，强烈要求镇里的监控小组取消监控，同时保证最近不会上访。监控小组核实后，改全面监控为外围监控，但没想到这名上访户还是去了北京。

　　有的地方事先已预感到“盯人”并不保险，万一让上访户偷偷跑了，麻烦可就大了。一名县信访局局长透露，无奈之下，信访干部干脆请上访户住进宾馆，好吃好喝好招待。

　　前几年，在河南省平顶山市，一些人员上访要求医治职业病、提高待遇。因缺乏政策依据，当地党委、政府无能为力。每逢信访敏感期，为了维稳，上级就会要求上访人所在的村或工作单位，实行人盯人。不少村干部无奈之下，只好顿顿请那些要到北京或郑州上访的人喝酒，直到喝醉为止。

　　一名镇党委书记说，几年前，他所在的镇为了解决涉及群众切身利益的热点、难点问题，推出了“群众办事张嘴、干部服务跑腿”的新举措，受到老百姓好评。几年下来，干群关系融洽了，越级上访和非正常上访减少了。但镇党委书记却有了难言之隐。他说，正因为上访少，反而让上级一些领导觉得我们这里好像没干好工作。

　　另外，敏感时期，有的地方就采取给上访户办“法制培训班”的办法，把他们集中到某一个地点(以宾馆居多)，学习有关信访的法律法规。培训班对“学员”(上访户)管吃管住，就是不能随便出去。在此期间，上访户衣食无忧，睡觉、聊天都可以，就是不允许上访。敏感期一过，培训班也就寿终正寝了。

　　送旅游、派公安、坐飞机

　　豫北某县一名干部介绍他们减少上访量的办法是，每逢敏感时期，就把那些可能上访的群众集中起来，让相关部门人员带着到外地旅游，从而避免他们往北京和省会城市跑。总之一句话，只要不去上访，干啥都行。

　　“我们最怕接到上级电话，说辖区内有人越级上访了。”基层一些干部向记者反映，每到这个时候，相关部门得马上派人赶到上访地点。为了尽快把上访者带回来，一些地方和部门可谓“八仙过海，各显神通”。

　　邹天成(化名)是中部地区某县一名“挂了号”的老上访户，他的经历颇为典型。1998年至2000年，老邹的朋友先后两次向他借款4万元，约定利息按2%计算，后借款人无力偿还，举家藏匿。老邹向县法院起诉。法院判决后因有关部门工作失误、借款人逃跑等原因遭遇执行难，老邹气不过，开始连续上访。

　　老邹告诉记者：“2003年我开始进京上访。县法院等部门立即派人来接我。为了让我早点回去，县里的人带我去颐和园、天安门等景点玩了一趟。因为我是信佛之人，他们又带我去了趟五台山。当然，这些钱都是他们出的。一趟旅游下来，我也就回去了。”

　　2004年，老邹又进京上访了。他对记者解释说，截访的人当时承诺解决问题，回来后却不解决，所以我还要上访。这一次，县里对他就没那么客气了。“县里派了警车来北京接我。从北京开车回来，我们在路上住了两个晚上，睡的是旅社的三人间，我在中间，两边是警察，连上厕所都有人跟着”。

　　2008年10月，老邹带着妻子再次进京上访，反映信访过程中遭遇的不公。结果，“乡里派了6个人、县里派了2个人，还有市里也派了人来北京围追堵截。我们走到哪儿，他们就跟到哪儿。当时我们想去景山公园、北海公园游玩，他们怕夜长梦多，不让我们去，答应让我们坐飞机回家。”

　　这个县的信访局长说，邹天成是老上访户。县委、县政府高度重视，一名县委副书记包案处理，还专门请他吃饭。去年10月，他和老婆去北京，提出旅游费4000元由我们出，还想坐飞机。我们答应给700元，同意坐飞机，这样他才回来。

　　挂标语、“享低保”、“搞公关”

　　当前，涉及拆迁、征地等领域的信访案件居高不下。其中一个重要原因，就是有的政府部门既当运动员又当裁判员，缺乏公正的裁决机制，结果一些矛盾错综交织，上访没完没了。而有的地方和部门总是愿意“掩耳盗铃”，并且把“零上访”作为一项政绩。

　　今年5月，有网民将江苏省泰州市海陵区泰九路大街上拆迁部门悬挂的标语拍成照片，发到了互联网上。这些标语除出现“不上访，争当良民好荣光”的字样外，还套用“八荣八耻”样式，比如“以通情达理为荣，以胡搅蛮缠为耻”、“以合法补偿为荣，以漫天要价为耻”、“以签约交房为荣，以上访强拆为耻”等。结果一下子引爆了网络。一些网民认为，正常上访是公民的合法权利，是表达民意的重要渠道。拆迁事关每一户当事人的切身利益。如果他们为了维护自己的合法权益而走上信访之路，这本无可厚非，与孰光荣、孰可耻这样的道德问题没有关联。政府部门要做的，就是进行客观公正地裁决、协调，维护好有关拆迁各方的合法权益。

　　“中央政策地方变，在权有位瞎胡干，到了省市告不了，受害才把中央找。”这是辽宁省新民市周坨子乡安坨子村30年上访户崔德忠创作的“反腐歌谣”中的一首，形象地描述了当前一部分上访群众眼中的信访现状。

　　因为“大儿子当兵政策没落实”、“三儿子被怀疑偷窃遭派出所殴打”等4件事，崔德忠从1979年就开始上访，其间，经历了周坨子乡12任党委书记，可以说是一个典型的“上访专业户”。今年4月，他因又打算进京上访，被乡派出所发文告诫。因长期上访频繁接触各级领导干部，又身处基层，崔德忠对目前存在的“花钱买稳定”有着自己的看法。5月24日，正在省城沈阳上访的崔德忠告诉记者：“花钱是买不来稳定的，只有‘真理’才能换来稳定，我们党讲究实事求是，只有从根本上解决上访人的合理诉求，才能彻底息诉罢访。”

　　他还以自身30年的上访经历以及耳闻目睹现身说法：“花钱买稳定”虽然不是主流，但这一现象确实存在，自己也因此受过益。就在4月份，崔德忠被告诫不能去北京的非信访场所上访后，新民市公安局、周坨子乡派出所的领导还亲自登门，送上1袋米、1袋面、2桶油和7斤半香蕉。此前，全家三口还享受了“低保”待遇。不过对于这些，崔德忠并不买账。“我不认可政府这种做法，我之所以不放弃上访，就是想讨个说法，就是想一下子把问题全部解决，而不是像现在这样‘挤牙膏’。”崔德忠最后这样愤愤地对记者说。

　　更有让人哭笑不得的事情。豫北一名干部告诉记者，有一次，几个上访户在一块吃饭交流上访经验，吃完饭不想埋单，就打电话给当地政府的一名领导，让他来结账。他们威胁说，如果不结，马上就去北京上访，到时候让你们去北京接访，挨上级批评不说，花的钱比吃几顿饭都多。这名领导无可奈何，只好结账了事。

　　此外，为了不让上级信访机关给当地信访群众登记，或者从记录中撤销上访登记，不将其列入统计、通报的范围，一些基层党委、政府不惜动用大量财政资金进行“公关”。这就是俗称的“销号”、“销账”。河南省某县政法委书记就坦陈，2007年1月至3月，该县实际发生赴京上访25起65人，进入登记的只有1起。而这是要花钱请客送礼，甚至贿赂信访工作人员才能做到的。

　　通观林林总总的“非正常息访”现象，看起来是为了解决问题，实际上却在不断制造新的矛盾；看起来是重视信访，实际上却在糊弄上级、捞取政绩。钱花得再多，这样的稳定不过是昙花一现。事实上，掩盖问题比问题本身更可怕。长此以往，社会矛盾越积越多，不仅极大地损害法制权威、干群关系、政府公信力，还有可能在不断酝酿发酵中，演变成为群体性事件。

　　《半月谈》：“非正常息访”的背后

　　本刊记者 范春生 周伟 李钧德

　　记者最近在基层调查发现，“非正常息访”怪象所导致的政府投入是一个惊人数字，久而久之，形成了一个固定并以此为生的信访人群体。权威人士指出，花钱不可能真正换来稳定，这种行为使信访人的合理诉求被压制或忽略，对相关责任人的惩处机制因此丧失，政府的公信力也会下降，信访形势将很难好转。

　　“花钱买稳定”是一种短期行为

　　“花钱买稳定”这种“非正常息访”的做法忽视了信访工作的复杂性，将化解矛盾、解决问题简单等同于“人民的问题靠人民币解决”，是一种典型的短期行为，其危害不容忽视：

　　一是“截访”成本高，有的甚至成了“无底洞”。近年来，基层一些地方用于“截访”的成本不菲：实施“盯人”战术要花钱，给上访户开宾馆包吃住要花钱，请上访户旅游要花钱，派干部到北京等地去接人要花钱，坐飞机回来要花钱……基层一名干部透露，当地为了“稳控”一名老上访户，每年单花在他一人身上的费用就达数万元。

　　记者接触过一名老上访户，他开始只想为自己1万多元的损失寻求救济，后来当地县政府提出用5万元让其自愿息访。而他就像发现了政府的“软肋”，开口要20万元。

　　基层一名信访局长反映，最怕的是碰到这种“无底洞”式的上访户。“有的上访户提出把农村户口转为城市户口，我们答应了；他家明明住着楼房，却提出要吃低保，我们也想办法落实了。这些问题其实与他上访的内容无关，我们为了息访，只能一再妥协。没想到他不满足，还是不断上访，我们都快崩溃了”。

　　二是老问题没解决，新矛盾又产生。一些地方把上访者送进“学习班”甚至精神病院，图的是一时的稳定，保的是自身的官帽。这种限制他人人身自由、剥夺其合法权益的做法，不仅无助于解决问题，反而激化了信访者与当地党委、政府的矛盾，势必引发新的或者更多的上访行为。

　　三是淡化了宗旨意识，影响了干部作风。既然可以“花钱买稳定”，基层一些干部认为，信访工作中的“疑难杂症”没必要认真解决。解决这类带有长期性的复杂问题，好比碰到了慢性病，不时花钱买点消炎药止痛一下即可，如果要从根本上解决问题，恐怕要动大手术，但那样得不偿失。还有的领导干部透露，一些矛盾是上任留下来的，到了自己这一任也不想去碰它，顶多花点钱先稳住再说，反正自己是有任期的，拖过几年自己就走了，“烫手的山芋”谁也不想接。

　　警惕无奈选择中滋生的“信访油子”

　　长期关注研究社会矛盾和腐败问题的辽宁省社会科学院研究员侯小丰认为，“花钱买稳定”这一现象，首先直接表现出两个方面的问题，一个是在特殊时期或某一时间段，出于“上级要求”或“某种需要”而出钱、出物暂时平息上访的办法；另一方面，由于不是从根本上解决信访问题，一些上访人利用干部这种心理而求得“利益回报”，久而久之，形成了“信访油子”群体。

　　侯小丰说，虽然“信访油子”在上访人群中只占极少数，但他们的出现，还是给我们现有的信访工作机制提出挑战。同时，在这类人群上的开支日积月累，也是一笔庞大数字，值得警惕。

　　沈阳市和平区南湖街道办事处主任安光军在日常工作中，大量接触并处理信访事件，也接触过许多信访当事人。他告诉记者，仅街道办事处这一行政层级，每年为了接访或处理信访事件，就要花费一笔数目不小的资金，在这方面的财政压力确实比较大。他证实，“信访油子”确实存在，自己几年前在工作中，就接触到这样一名信访人，反映的问题发生在近20年前，毫无道理，但是一遇到重大活动举行时或敏感日子，就直接进京上访。“这种人很聪明，每次被接访回来，从不提具体的金钱或物质，政府无奈就主动‘开价’安抚他，而且没完没了。”安光军透露说，这种信访人发现了“甜头”，“一招鲜”屡试不爽。

　　辽宁省辽中县一些基层信访工作者认为，其实难于接待的并不是那些有切实困难，或者遭遇不公正待遇的群众，而是那些尝到上访甜头的“会哭的孩子”。

　　辽中县委书记张东阳认为，信访工作之所以难，因为它是一项政策性、原则性很强的工作，上访群众有问题，我们可以解决，但是在处理信访案件时，绝不能突破政策界限、违反原则，更不能花钱买平安。

　　“信访油子”的出现，警示我们种种“非正常息访”行为已经发出错误信号，刺激一些人信奉“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”。有的人逐步形成对信访工作的“制度崇拜”和路径依赖，对信访部门解决问题、满足诉求的期望值日益增高，因此到信访部门上访的多、找法院打官司的少，涉法涉诉等问题大量涌向信访系统。

　　“一票否决”高压让基层干部委曲求全

　　既然危害不言而喻，基层一些地方为何乐此不疲？一名县信访局局长私下告诉记者，其实，基层干部也不想这样做。但目前的信访体制，又让他们不得不这样做。因为现在的稳定压力非常大，在一些敏感时期，一旦出现进京赴省上访，不管什么原因，不问青红皂白，上级部门先处理上访人所在的单位或政府负责人，轻则通报批评，重则就要受处理，甚至丢官罢职。信访干部在现行的体制下只能委曲求全，在夹缝中生存，即使很委屈，也不能有硬气。这名干部说，“花钱买稳定”实属无奈之举。

　　有专家指出，不少地方苛求基层“不能出事”，不发生群体事件，无大规模上访，无人进京上访就叫“稳定”，评价干部能力和政绩也以此为重要指标。一些地方只要辖区内发生“进京上访”、“非正常上访”事件，当地政府主要负责人就被一票否决。一票否决制的“高压”，使得基层政府想方设法“哄住”、“截住”、“吓住”、“管住”上访人，不让其越级上访。

　　豫北某县一名干部对记者大倒苦水：比如一些涉法涉诉案件，一审二审上诉申诉，所有法律渠道都走完了，但是，可能因为一方当事人的要求没有得到满足，结果又形成了上访案件，像这种情况，政府一不能改变法院的判决，二不能代替法院作裁决，三又不想让他们去上访，除了花钱，又有什么办法？

　　问题的症结何在？一些基层干部向记者反映：一是现行的信访体制存在一定问题。现在的信访部门相当于传达室，什么问题都不能解决。他们的办法就是，谁的人谁领走，最多督办一下，通报一下，没有解决问题的权力和能力。

　　二是对信访的理解有问题。设立信访部门就是让群众反映问题的，不能因为群众去上访，就说基层干部工作没做好，就处理基层干部。如果没有上访，还要信访部门干什么，有问题解决问题就是了，不能因为有上访就处理人，而应该找出引起上访的原因，谁有问题处理谁，谁有责任处理谁。如果这两个方面有改进了，“非正常息访”的怪象也许就会逐渐消失。

　　《半月谈》：靠什么换来稳定

　　中国社科院农村所社会问题研究中心主任、教授 于建嵘

　　中国的信访活动面临着许多困境。比如，因信访部门权限和掌握的资源有限，提供权利救济的能力十分低下；“分级负责”与禁止“越级上访”的规定，挡不住信访民众涌向上级政府的事实；极低的信访成功率却不妨碍信访洪流日渐壮大等等。对此，目前的解决之道是，通过建立对地方的种种信访责任追究制，力求将“引发信访的问题”化解在源头，使信访问题在基层得到解决。

　　这是一种压力型的解决机制。但我认为，它没有正视地方党政的能力，没有正视相当多“引发信访的问题”产生于利益分配制度的结构性失衡，一味强调责任追究，必然造成地方上为了自身的政治利益，采取各种手段来消解来自上级的压力。这将会带来新的问题。

　　首先，用钱来人为堵塞信访渠道，会造成民众的不信任，并有可能促成政治激进主义。“销号”、“截访”打击了信访民众对于信访部门的信任，连带损害了他们对上级部门的信任；“贿买”、“收买”，将各种复杂的现实矛盾转化为庸俗的经济问题，破坏了信访民众对公平正义的追求。更严重的是，信访本是为密切联系群众，现在却将群体上访、越级上访看成是不稳定因素；信访本是为了落实宪法赋予群众的批评建议权、申诉控告检举权，现在却在花钱稳控中损害了信访民众的基本权利。一旦失去对寻找正义的希望，失去对党政部门的认同，失落的信访民众可能产生强烈的绝望情绪，而这是激进主义情绪和行为的温床，也是反体制思想和行动的温床。

　　其次，花钱买来的稳定是种假象，它不利于中央真正了解基层的情况，影响国家政策的形成和调整，有可能错过在体制层面解决引发信访的深层次矛盾的最佳时机。比如征地补偿，即使完全按现行法律办理，仍常会招致不满，原因是法定补偿标准不符合市场经济规律，如不及时修改会带来更大的隐患。而如果地方花钱掩盖了矛盾，闭塞了上级的耳目，就可能致使其做出错误的判断。

　　再次，“贿买”、“收买”信访者的金额没有客观的标准，而是取决于主政官员害怕“一票否决”的程度以及信访民众真实行动能力的大小。这在一定程度上提高了信访民众的期望值，在客观上鼓励了“信访钉子户”的产生，容易在信访民众间造成互相攀比的情况。它不利于建立处理信访问题的长效机制，不利于对信访问题的系统化解决。

　　综上所述，想通过花钱来解决信访危机是将复杂问题简单化了。要破解信访难题，我的主张仍然是：重新确定信访的功能目标，在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。改革目前的信访体制，可以考虑撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督“一府两院”的工作。而最为迫切的，是要切实保障信访人的合法权益，对少数地方党政机关迫害信访者的案件要坚决查处。

（责任编辑：吴雄）