江治强

　　社会救助兜底脱贫，是社会救助制度放在农村贫困治理的实践中，检验其科学性和不断自我创新的过程。透过社会救助与扶贫政策的磨合，可以更加全面地认识社会救助在国家贫困治理体系中的地位，也有助于探寻当前及今后社会救助制度改革的方向。

　　社会救助在脱贫攻坚中具有兜底作用

　　在2015年召开的中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记提出了脱贫攻坚“五个一批”的思想，其中“社会保障兜底一批”着重强调社会救助的“兜底”作用。随后，“农村最低生活保障制度兜底脱贫”写入《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，2018年民政部等三部门又专门出台了《关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施意见》，对这项工作作出部署。社会救助兜底是一项十分关键的脱贫举措。社会救助在整个社会保障制度体系中，作为最富有弹性而不受拘束的一种计划，具有非缴费性和不以权利与义务相对称为前提等特点，它可以直接作用于贫困人口平等生存权的维系。现阶段，我国的脱贫工作实际上是解决绝对贫困人口的基本生存权问题，因此，在整个农村反贫困治理体系中社会救助制度是不可或缺的重要内容。

　　在脱贫攻坚行动中，社会救助“兜底”有其特定的内涵，从贫困人口脱贫的需要和社会救助制度上来看，社会救助兜底至少有四层含义：一是次序上的兜底。即在各种扶贫手段包括在社会保障体系中，社会救助应当扮演最后的“出场者”角色。二是程度上的兜底。即社会救助提供的保障是国家现行扶贫标准之下的基本生活的保障，是对贫困人口突发疾病、遭遇不测等意外变故基本生活难以维持时的“雪中送炭”。三是人群上的兜底。即社会救助重在瞄准脱贫路上“跑得慢的、跑不动的”贫困人口，比如无劳动力、无经济来源的老年人、残疾人、罹患重病者等特殊贫困群体。四是保障主体的兜底。社会救助作为一项国家干预，是在家庭、集体、市场主体等无法有效解决贫困问题之后的制度安排。从以上看，社会救助兜底脱贫攻坚，不是对所有贫困人口的兜底，也不是对全部脱贫需求的兜底，而是有选择、有温度的兜底，其作用一方面在于贫困人口生存权的维护，另一方面在于最大限度地阻断贫困人口的社会排斥和贫困代际传递，实现贫困人口随全体人民共同迈入小康、共享发展成果。

　　社会救助兜底与扶贫衔接中的问题不容忽视

　　党的十八大以来，贯彻落实中央脱贫攻坚决策部署，社会救助与扶贫攻坚政策衔接的力度不断加大，助力脱贫取得了显著成效。据民政部有关数据显示，2017年底，全国所有县（市、区）的农村低保标准均已达到或超过国家扶贫标准。截至2018年底，社会救助兜底保障的建档立卡贫困人口达到1812万人，占全国农村低保和特困人口的比重超过45%。

　　但是也要看到，社会救助与扶贫是两套政策体系，只有形成顺畅的衔接机制，社会救助兜底作用才能精准发挥。由于两套政策体系分属不同部门，尽管民政部联合国务院扶贫办分别于2016年和2017年制定下发了两个有关农村低保与扶贫相衔接的文件，但在政策落实中，社会救助兜底脱贫与扶贫体系的衔接依然面临诸多难题。

　　一是政策衔接方面。最典型的是一些地区的扶贫对象得到了特殊的医疗保障，而某些低保人口、特困人员，因为不在建档立卡之列，被排除在这些地方性的扶贫保障政策之外，造成保障待遇跟身份没有跟贫困程度挂钩，违背了社会政策分配正义的原则。二是对象衔接方面。由于建档立卡贫困人口的认定与低保对象的认定，采用的是不同的模式和方法，造成部分低保、特困人口被排除在建档立卡之外。与此同时，有些贫困家庭人均可支配收入虽然超出低保标准，但因为刚性支出不在贫困识别之内，因而无法进入低保兜底保障范围。三是标准衔接方面。2015年中央扶贫开发工作会议提出，低保标准要与国家扶贫标准“两线合一”。应该说“两线合一”是解决低保兜底脱贫的技术性要求，实质在于在脱贫攻坚阶段贫困地区农村低保标准要动态达到国家扶贫标准，以确保符合低保标准的建档立卡贫困人口能够获得社会救助兜底保障。但是，实践中个别地方出现了将贫困人口简单纳入低保“一兜了之”的现象，特别是2020年贫困人口“一人不落”全部脱贫的目标迫近，大量贫困人口进入低保显著增加了地方财政压力。同时，还要警惕为了兜底而对现行农村低保制度带来的合法性冲击。不少贫困人口从家庭整体看不符合低保标准，但家里有重病患者或重度残疾人，确需医疗救助等专项救助，而专项救助又多与低保相挂钩。为了使这些贫困人口纳入专项救助，近年来一些地方出现了低保单人户施保、低保金因人发放等做法。这些有益的探索需要通过及时修改法规政策的方式予以规范。

　　进一步完善社会救助的兜底作用

　　社会救助兜底脱贫的实践，为我们在整个反贫困体系中观察社会救助的地位与功能，以及为未来社会救助体系的改革与完善，提供了十分有益的视角。

　　一是应当在国家贫困治理体系总体框架中谋划社会救助的整体发展。贫困是一个复杂的社会问题，贫困的治理不可能靠一维政策工具来实现。目前中央倡导和推动的精准扶贫精准脱贫方略，实际上是典型的多维贫困治理。扶贫开发从过去区域性开发转到了瞄准贫困人口这样一个显著的变化，对根据常态反贫困逻辑建立的社会救助体系而言，在很多方面需要适应性调试。因此，社会救助的体系建设不能自行其是，必须根据国家贫困治理的进程来定位目标、原则、功能和制度安排，使之有机地嵌入国家反贫困治理体系之中。社会救助体系自身也要形成有机的治理体系，防止出现民政救助与医保、教育、住房等专项救助衔接不畅，造成治理碎片化，增加不必要的摩擦成本。

　　二是应当确立“精准”观念引领社会救助制度改革方向。脱贫攻坚的精髓在于“精准”，这能够实现扶贫政策措施与贫困人口的特点、脱贫需求有效对接，提高贫困人口脱贫的效果。提高社会救助在贫困治理中的作用，也必须把“精准”作为一条重要理念，只有像精准扶贫一样，各项救助政策、项目和措施到户到人，做到因人施策、个案化管理与精确化服务，社会救助在治理贫困中的作用才能实现最大化。同时，应加快建立和完善实现救助对象精准识别、救助需求多维评估、救助供给有效匹配的制度体系和技术标准，满足贫困人口多样性多层次的生存发展需要。

　　三是应当参照扶贫多维贫困识别方法，完善社会救助贫困评估体系。扶贫对象的认定充分借鉴了国际上流行的多维贫困理念。低保等社会救助制度在对象的识别上，目前主要是核算家庭收入，辅之以家庭经济状况信息比对，对于贫困家庭的刚性支出则没有纳入贫困程度评估体系。今后，随着绝对贫困现象的消除，相对贫困特别是支出型贫困的凸显，社会救助对象的认定应当在贫困的测量上，从收入为主转向收入和支出并重，构建多维贫困指数综合评估贫困家庭的困难程度和类型，从而提高对贫困人口需求的救助匹配程度。

　　四是应当借鉴“造血”扶贫做法，增强社会救助的积极功能。社会救助制度经常被人批评的一个话题是它的“消极性”。精准扶贫对低保等社会救助制度创新带来的启示，就是要通过救助项目的创新、救助对象的分类管理、方式的创新，在兜底保障的同时，通过救助来增强贫困人口脱贫的“造血”能力，提升社会救助对于贫困人口参与劳动和就业的促进功能。