——中西部6省12县（区）120余所乡村学校调研报告

2016年5月19日，宁夏西海固小坡小学，王晓春陪孩子们一起打篮球。在村小坚守15年，当地同行都笑称王晓春为“最会要的校长”。“学校的图书室所有的书柜和图书，还有孩子们看电影的投影仪、乒乓球桌等都是我要来的。”王晓春说的“要”，是他一直与外面的公益组织保持着密切的联系，孩子们需要什么他就去“要”什么。尽管条件非常有限，他总是想方设想满足孩子们的需求。视觉中国供图（资料图片）

　　百年大计，教育为本；教育大计，教师为本。我国35%的初中、66%的小学、35%的幼儿园设在乡村，乡村学校是我国覆盖面最广的基层教学单位。由于受城乡教育发展不平衡、交通地理条件不便、学校办学条件欠账等多种因素的影响，乡村教师的职业吸引力仍然不够强，“下不去、留不住、教不好”的困惑依然存在，严重制约了乡村教育的进一步发展。为此，2015年6月，国家开始实施《乡村教师支持计划（2015-2020年）》，给予乡村教师特殊的支持和关照。

　　目前《乡村教师支持计划（2015-2020年）》已经实施近3年，取得了很好的效果。为了全方位了解《乡村教师支持计划（2015-2020年）》的实施效果，华中师范大学课题组对湖北、河南、安徽、四川、云南和陕西等6个省12个县（区）120余所农村中小学进行了问卷调查和结构性访谈。结果显示，《乡村教师支持计划（2015-2020年）》实施的效果明显，初步解决了乡村教师“下不去、留不住、教不好”的问题，但同时也存在五大盲点。

　　乡村教师补充呈“差序格局”，村小和教学点成为最末梢的利益获得者

　　课题组实地调研发现，乡村教师补充政策的主要受益学校依次是乡镇初中、乡镇中心小学、农村初中、农村完全小学。村小和教学点难以得到优秀师资。由于在城乡学校分布结构和城乡社会发展中处于底层地位，而且工资和福利待遇较低，因此难以吸引优秀师资和优秀高校毕业生到那里任教。

　　尽管不少省出台了一些面向村小和教学点教师招聘政策，如湖北省“新机制”教师政策、四川省定向免费师范生政策、安徽省定向培养村小和教学点教师计划等，但村小和教学点仍然难以获得优秀年轻师资。

　　为什么会出现这种情况呢？课题组通过对12个县（区）60余所村小和教学点负责人访谈得知，乡村教师和其他人一样，在对物质条件的需求上具有“经济人”特性，也会通过流动来获得更好的工作环境和发展机会。尽管目前村小和教学点工作生活条件有了很大的改善，但和乡镇其他学校相比，还是逊色得多。因此，有些招聘到村小和教学点的高校毕业生因条件艰苦、生活环境不适应辞职，有些乡镇学校因师资短缺“截留”了原本到村小和教学点任教的高校毕业生，也有部分在村小和教学点任教的教师想尽千方百计调往乡镇其他学校任教，还有一部分被“借调”到乡镇政府等单位工作。

　　《乡村教师支持计划（2015-2020年）》实施后，乡村教师补充呈现乡镇初中—乡镇中心小学—农村初中—农村完全小学—村小—教学点的“差序格局”，村小和教学点成为最末梢的利益获得者。

　　乡村教师工资待遇“中部塌陷”现象值得高度关注，“以县为主”的财政体制亟待改变

　　《乡村教师支持计划（2015-2020年）》实施后，课题组调查的中部地区6个样本县（区）乡村教师工资年收入均值为38520元，乡村教师生活补助约占其工资收入的1/10；西部地区6个样本县（区）乡村教师工资年收入均值为46228元，乡村教师生活补助约占1/9。

　　可以看出，西部地区云南省和四川省4个样本县（区）乡村教师生活补助较多，工资待遇提升较快，而中部地区湖北、河南和安徽6个样本县（区）乡村教师生活补助较少，工资待遇上升慢，乡村教师工资待遇“中部塌陷”的现象应该引起高度关注。

　　多年来，国家对西部地区农村教育进行输血式的投入，乡村学校基础设施明显改善，乡村教师的工作待遇显著提升，东部地区依仗自身的经济实力也能保证乡村学校基础设施的完善和乡村教师有可观的收入，但中部地区因经济实力不足，并且得到国家支持力度有限，乡村教育长期成为被“遗忘”的角落，中部地区乡村教师待遇明显低于西部地区，这种新的不均衡现象应该引起反思。

　　乡村教师的实际收入比本地公务员低，乡村教师职业荣誉感和实际获得感均不高

　　课题组的调查结果显示，《乡村教师支持计划（2015-2020年）》实施后，有86.2%的乡村教师认为其工资待遇比本地同级公务员高。在实地调研课题组也发现，乡村教师支持计划实施后，乡村教师的福利待遇得到明显改善。例如，课题组调查的12个县（区）大部分都提高了住房公积金的缴存比例，由原来6%提高至12%，和本地公务员完全一致；有些地区将乡村教师住房纳入当地保障房建设规划，有效地保证了乡村教师安居乐教。

　　但是，课题组调查的部分县（区）将乡镇工作补贴和乡村教师生活补助合并成单项发放，不少县（区）公务员还发放交通补贴和通信补助等，还有相当于几个月工资的绩效奖，乡村教师却没有，他们的福利待遇明显处于劣势地位。

　　课题组的调查还发现，分别仅18.2%、22.8%的乡村教师认为“职业荣誉感强”或“实际获得感高”。

　　“向农”的乡村教师编制政策根本无法落实到位，村小和教学点难以得到真正实惠

　　课题组所访谈的12个县（区）教育局负责人都表示目前乡村学校不存在缺编的问题，问卷结果却显示，63.8%的乡村教师认为本校教师“严重短缺”，有35.9%的乡村教师认为“数量刚好合适”，仅1.3%的乡村教师表示“严重富余”。还有82.6%的村小和教学点负责人表示目前没有按照生师比和班师比进行核编。这表明这种城乡统一且向农村边远地区倾斜的教师资源配置政策，目前还没有让乡村学校尤其是村小和教学点得到真正的实惠。

　　课题组分析，造成这种情况的原因在于，目前我国仍实行高度集中的编制管理方式，我国“以县为主”的财政体制决定了乡村教师编制的增加意味着教育经费支出的增长，在目前“只减不增”的政策背景和县级财政普遍“寅吃卯粮”的情况下，即使国家政策一再要求实行“向农”的教师编制政策，但在目前“以县为主”的财政体制让县（区）级政府不得不考虑本级财政承担的巨大压力。

　　而且，目前实行的是“自上而下”核编方式，即省级政府提出乡村学校编制方案，县（区）级政府根据本县的财政状况和在校学生人数、班级数等指标核定乡村教师编制，乡村学校根据县（区）级政府核定的教师编制来安排教学，这种方式根本没有考虑到农村自然地理、人口、经济、文化等方面的巨大差异，也没有考虑到不同乡村学校的实际需要，如乡村教师结构性短缺、农村寄宿制学校生活教师需求、留守儿童心理辅导、教师外出培训、“全面二孩”政策导致乡村女教师扎堆儿请假等。

　　所以即使目前“向农”的教师编制政策也难以让乡村学校尤其是村小和教学点得到真正的实惠，该政策还会让改革后新增加的教师编制“流向”县城中小学以及乡镇中小学，或者被部分有关系的乡村教师直接“带编进城”，村小和教学点教师严重缺编的问题依然存在。

　　乡村教师职称评定优惠政策难以真正落地，音、体、美等“小科”教师明显“吃亏”

　　课题组对12个县（区）政策文本比较发现，绝大部分县（区）规定，在实现县域内城乡学校教师岗位结构比例大致平衡的基础上，职称评定适度向乡村学校教师倾斜，在同等条件下优先评聘乡村教师，且乡村教师评聘职务时对外语不作要求。课题组对12个县（区）教育部门负责人的访谈也证实教师职称评定向农村倾斜。

　　但是，课题组的调查结果显示，仅16.6%的乡村教师表示“职称评定并没有向农村倾斜”，有42.8%的乡村教师回答“没有”，还有40.6%的乡村教师表示“不清楚”。实际上，乡村教师在高级职称评定的名额分配上仍处于劣势地位，县城和乡镇学校教师则拥有明显的优势。

　　而且，乡村教师高级职称评聘的“门槛”高，尽管目前乡村教师评聘高级职称已经取消了外语和论文的基本要求，但任教年限、课题、教学实绩、获奖等一项都不能少，那些工作在乡镇以下的乡村教师尤其是村小和教学点教师处于明显的劣势地位。有些县（区）规定教学工作量和教学成绩作为必备的考核项目，导致乡村学校音、体、美等“小科”教师明显“吃亏”，他们职称评定的难度明显增大。

　　如何削减五大盲点

　　《乡村教师支持计划（2015-2020年）》是一项公共政策，之所以在执行过程中出现盲点，主要原因在于：政策目标不精准，配套政策不到位，政策落实出现偏差。为此，笔者建议在这几个方面采取应对措施。

　　精准施策，保证《乡村教师支持计划（2015-2020年）》政策目标精准。

　　《乡村教师支持计划（2015-2020年）》实施后，部分子政策目标不太精准，导致政策执行出现严重偏差。这就需要进一步精准施策，靶向治疗。例如，针对村小和教学点难以按照生师比和班师比进行核编的问题，需要“自上而下”和“自下而上”的核编政策，改革“以县为主”的教育财政管理体制，避免县级政府因财力有限有意限制甚至减少乡村学校教师编制；针对村小和教学点的乡村教师职称评定难的问题，需要制定专门面对村小和教学点以及音体美等“小科”教师职称评定的优惠政策；针对年龄大的乡村教师不愿参加培训的问题，需要专门制定适合乡村中老年教师群体的培训激励措施。

　　坚持制度创新，打出全方位组合拳，完善相关配套政策。

　　要保证《乡村教师支持计划（2015-2020年）》顺利实施，必须完善相关配套政策。例如，严守乡村学校教师的“入口关”，强化专业对口和实行教师资格证年检制度；实行村小和教学点专项招聘政策，实行教师生活补助倍增计划，保证村小和教学点教师“进得来，留得住，教得好”；完善乡村教师退出机制，对不适应乡村学校教学工作的教师实行转岗、提前退休等政策；国家加大对中部地区教育财政支持力度，坚持省级统筹的乡村教师生活补助政策，并且逐步实施“以省为主”的乡村教师绩效工资保障机制，保证乡村教师实际收入高于本地公务员实际收入，增强乡村教师的职业荣誉感和实际获得感；乡村教师培训要注意教师职业倦怠、心理亚健康、班级管理困惑、家校合作矛盾、计算机能力低下、对外界信息资源的恐惧、排斥甚至匮乏等现实问题，同时关注复式教学、小班教学和多科教学等现实需求。

　　矫正政策执行偏差，让《乡村教师支持计划（2015-2020年）》持久发力。

　　要保证《乡村教师支持计划（2015-2020年）》这项公共政策能持久发力，就必须对政策执行的偏差进行矫正。首先，要制定正确合理的规制以约束《乡村教师支持计划（2015-2020年）》执行主体的行为，促进政策执行行为的公开、透明，强化公众对《乡村教师支持计划（2015-2020年）》执行过程的全程监督，防止政策执行主体自由裁量权的滥用。同时，要及时将政策执行的困难和障碍公示于众，让乡村教师理解《乡村教师支持计划（2015-2020年）》执行的困难，形成政府与乡村学校教师相互理解、互相支持的良性政策环境，也可以在政策执行中出现的新情况、新问题时，及时采取调整和补救措施，减少《乡村教师支持计划（2015-2020年）》政策执行的偏差和不确定性。

　　（作者为华中师范大学信息化与基础教育均衡发展协同创新中心副教授）

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付卫东