大胆先行先试 改革落到实处

　　本报记者  姜  洁

　　2017年12月26日，杭州市某机关下属事业单位工作人员余建军贪污案在杭州市中级人民法院开庭审理。余建军因犯贪污罪被判处有期徒刑15年，并处罚金200万元，扣押冻结在案的财物没收并继续追缴赃款。这起全国首例监察留置案的宣判，标志着浙江监察体制改革试点工作进入监察业务具体实施的新阶段。

　　党中央确定浙江为国家监察体制改革试点地区的一年多来，浙江省委、省纪委高度重视，把改革试点作为重大政治任务来抓，扛起先行先试责任，周密部署、扎实推进，迅速形成全省上下合力推进改革的思想共识和强大动力，为监察体制改革在全国推开积累了浙江素材、提供了浙江经验。

　　凝聚改革共识，推动党对反腐败工作的统一领导

　　2017年10月11日，浙江省纪委监委调查组工作人员向时任浙江机场集团有限公司党委委员、副总经理金谷宣布：“经省委批准，我们对你涉嫌违纪、违法并涉嫌贪污犯罪问题进行审查调查，现决定对你采取留置措施。”这是监察体制改革后，浙江省委加强对反腐败工作统一领导的生动写照。

　　在改革试点过程中，浙江始终把党的领导摆在首位。“党中央把这项重大政治任务交给浙江，我们要牢固树立‘四个意识’，大力推动党的纪律检查和国家监察体制相互统一，同向发力，实现对党员和行使公权力的公职人员监督全覆盖。”浙江省委书记车俊表示。一年多来，浙江省委主要领导担任“施工队长”，先后8次主持召开专题会议听取汇报，10次作出批示。市、县（市、区）两级党委主要领导立即行动，按要求成立党委书记为组长的监察体制改革试点工作小组，主动扛起主体责任。

　　浙江省委常委、省纪委书记、省监委主任刘建超介绍，监委履行职责的全过程，都要坚持党的领导，重大事件、重大案件、重大调查手段的实施，都要报省委主要负责人批示。“我们正是通过建立健全党委领导下的决策执行机制，用集体研究、请示汇报、制度规定、文书文本等形式，把党的领导具体体现出来、固化下来。”仅省级层面，省纪委、监委就向省委提交了43件请示报告，其中请示报告重点工作、重点情况5件，请示报告重要案件38件，由原来侧重“结果领导”转变为“全过程领导”，从决策程序上确保了党对反腐败工作的统一领导。

　　通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、渎职侵权、预防职务犯罪机构和人员，反腐败的工作力量更加集中，配置更加合理。浙江省纪委第十一纪检监察室主任郑志兵在转隶前是省检察院反贪局副局长兼侦查二处处长，他对改革后党委加强反腐败集中统一领导的感受尤为强烈。“以前在检察院，侦查一起职务犯罪案件至少要5到7个月，即使是纪委移交过来的案件我们也要重新再侦查一遍。在侦查过程中，我们只关注当事人的违法犯罪情节，对其违纪但不涉及犯罪的情况即使掌握了也不闻不问，查案更多考虑的是法律效果而不是政治效果。监察体制改革之后，查办案件的效率提高了，以我们室具体负责审查调查的一名省管干部案为例，从留置到移送司法机关仅3个半月左右，免去了检察机关重新侦查的环节，在留置期间不仅固定了他涉嫌贪污犯罪的证据，还对其违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、生活纪律的情况进行审查调查，并对他进行深入的思想政治工作。”

　　据统计，2017年，浙江省各级纪检监察机关处置问题线索数同比上升84.4%，立案数同比上升0.6%，处分人数同比上升1.3%。移送起诉的案件平均留置42.5天，比前三年纪委“两规”和检察机关侦查阶段的平均用时缩短64.4%。一个在党统一领导下纪律管全党、法律管公职人员相结合的治理腐败体系成效初显。

　　牢牢把握监委职能职责，实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖

　　2017年9月29日，杭州市纪委监委发布消息，经省纪委监委交办，杭州市纪委监委对浙江国大集团有限责任公司党委原副书记、董事、总经理叶良柱严重违纪违法问题进行了立案审查、调查。经查，叶良柱严重违纪，并涉嫌受贿、贪污犯罪。杭州市纪委常委会（监委委务会议）研究决定，由浙江国大集团有限责任公司党委对叶良柱作出开除党籍处分；市监委将其涉嫌犯罪问题移送检察机关提起公诉。

　　不少人会奇怪：叶良柱是省属国有企业工作人员，为什么由杭州市纪委、监委负责立案审查、调查？原来，浙江省在改革试点中结合实际作了细化探索，监察工作采取级别管辖与属地管辖相结合，规定对本行政区域内属于上级垂直管理单位的公职人员，按照级别，实行属地管理，上级监察委员会可以指定下级监察委员会管辖。由于叶良柱不是省管干部，因此省纪委监委将此案交由杭州市纪委监委办理。

　　这是浙江省监察体制改革试点中，扩大监察对象覆盖面进行的探索之一。“从我省已采取留置措施的监察对象看，涉及党政机关、国有企业、事业单位、基层站所、农村基层和城市社区等人员，实现了对行使公权力的公职人员监察留置的全覆盖。”浙江省纪委副书记、省监委副主任王海超介绍，在中央改革试点方案规定的监察对象基础上，根据公职人员的界定和借鉴相关司法解释，该省进一步明确监察范围，将监察对象由六类扩大到七类，具体增进了“国家机关、事业单位、国有企业委派到其他单位从事公务的人员”以及“其他按照法律从事公务的人员”，防止出现监督盲区。

　　“你们没有权力对我进行留置，我是劳务派遣人员！”2017年8月8日，当杭州市下城区监委工作人员向下城区道路停车收费服务中心管理四部部长汤国华出具留置令时，汤国华振振有词。监委工作人员义正辞严地回答：“今年国家监察体制改革，监委成立后监察范围扩大，你这样作为劳务公司派遣到国有企业从事公务的人员也是监察对象。你不要忘记，你作为国有企业下城区停车中心任命的管理四部部长，行使着辖区内停车收费管理的职权，属于在国有企业内从事公务的人员，监察委员会当然有权对你进行留置！”经查，同案的公职人员下城区停车收费服务中心主任孟德嵩伙同汤国华侵吞公共财物共130万余元，为他人谋取利益并非法收受他人财物46万余元。9月29日，两人被移送检察机关起诉，并被决定逮捕。

　　义乌市监委还通过对福田街道某村村民委员会主任骆某（非中共党员）的政务立案，按照《浙江省监察业务运行工作规程》，探索对非党员农村干部实施政务立案。2017年7月，义乌市监委第六纪检监察室在调查反映福田街道某村村干部有关违纪违法问题的信访件过程中，查实该村两名主职干部存在妨害社会管理秩序错误和违反群众纪律等问题，但该村村委会主任骆某为非党员，对其如何处理把握不准。义乌市委常委、纪委书记、监委主任楼国康提出，在监察改革背景下应大胆探索，依据有关规定，对作为监察对象的村委会主任应进行政务立案调查。经与案件审理室探讨研究，提出先对其进行政务立案，后续采取组织处理和扣发薪酬等措施的建议方案，最终给予骆某诫勉谈话、通报批评、年度考核定为不合格等次并扣除本年度年终报酬的处理意见。

　　据统计，改革前浙江全省行政监察对象为38.3万人，改革后监察对象为70.1万人，增长了83.02%。全覆盖的改革红利正在逐步彰显，力求监督无空白、无死角。

　　全流程大胆创新探索，推动形成高效顺畅体制机制

　　国家监察体制改革对纪委监委内部设置的一个重大调整，就是将执纪监督室和审查调查室分设。以省纪委为例，共设立13个纪检监察室，7个为执纪监督部门，负责对省直单位和11个地级市的日常监督；6个为审查调查部门，负责违纪违法线索的立案审查调查。为防止监察干部被“围猎”，明确审查调查部门不固定联系单位和地区，实行“一事一交办”“一案一受理”。

　　对这一改变，杭州市第二纪检监察室主任胡文勇有着特别的感受：“原来执纪监督室和审查调查室没有分设的时候，虽然中央纪委也提倡抓早抓小、挺纪在前，但从我们基层纪检监察室的工作实际来说，一年要收到80个左右的问题线索，从办大案要案出成效的角度考虑，肯定把主要精力用在5、6个能移送司法机关的大案要案上，剩下的70多个都没有精力去认真处置，导致欠账越来越多，时间久了就会觉得捉襟见肘。监察体制改革之后，我们室只负责日常监督工作，大案要案不需要考虑了，再也不会分身乏术了，可以全身心地投入到主动对被监督对象进行监督上去了。”

　　绍兴市在全省率先探索确定监察留置场所，明确监察机关统筹留置工作，公安机关具体负责留置期间的安全工作，加强对监察机关调查部门依法办案的监督制约。监察机关案管部门对调查部门依法依纪文明办案监督检查；同时，在全省率先探索“三个同步”“两个提前介入”等做法，即涉案卷宗、法律文书、涉案款物与被留置对象同步移送，检察机关受理当日将对象带离留置场所，需要羁押的当日送至看守所羁押，做到“无缝对接”；监察机关在案件事实基本查清，证据收集基本到位，审查（调查）报告已初步完成，案件审理部门提前介入后，邀请检察机关提前介入，切实保证办案质量。

　　日前，东阳市纪委监委在查处该市某事业单位出纳包某利用职务便利挪用130万元公款用于营利活动一案时，由于客观性证据较强，能够在少接触或不接触被调查人以及关联人员情况下完成大部分调查工作，大胆尝试未经留置措施，直接以挪用公款罪向东阳市检察院移送审查起诉。据介绍，截至目前浙江省已有146人没有用留置措施，也使案件得到突破，移送给了司法机关。刘建超指出，监察体制改革后，留置措施取代过去的“两规”，很多人习惯于用过去的“两规”来突破案件，截至目前全省共对214人采取了留置措施，其中主要监察对象都移送了司法机关。但留置只是监委的12项调查措施之一，各级监委也要善于不通过留置的措施就能够使案件得到突破，提升办案综合能力。

　　诸暨市委常委、纪委书记、监委主任叶伟明自豪地告诉记者这样一组数字：2017年1至12月，诸暨市共立案616件，其中自办案件180件。如此亮眼的成绩单背后，是该市监察体制改革试点以来，围绕提高纪检监察队伍能力进行的系列探索。叶伟明介绍，该市探索了派驻干部“主、辅、专”三岗锻炼制度，围绕“主岗”定期摸排容易发生廉政风险的关键节点、及时发现违纪违法和职务犯罪方面苗头性、倾向性问题；围绕“辅岗”定期安排派驻机构副组长及一般干部到委机关业务科室进行三个月的跟岗锻炼；围绕“专岗”建立信访调处、审查谈话、案件审理、财务审计、信息技术等5个专业小组，并在初核、立案审查时实行“一案一授权”建组，有效解决单个派驻机构监督力量淡薄、能力相对不足等问题。

　　金华市纪委监委则在探索信息化建设服务监督执纪方面迈出步伐。2017年12月25日，该市纪委监委案件管理系统刚投入试运行，一封实名举报蒋某的信访举报件经信访室录入，出现在案件监督管理室线索专管员陈科羽的案件信息管理系统“线索待分办”页面，该线索经案管室主任、分管委员、监委副主任、监委主任网上审批后，于当日即送至正在查办留置案件的第七纪检监察室手中。市纪委常委、监委委员徐燕说：“现在，我每天上班第一时间就打开案件管理系统，查看审批事项，原来一条线索从信访室到承办纪检监察室，基本上需10天甚至更长的时间，现在通过案件信息管理系统实行网上流转审批，线下移送材料，只需一天时间，大大缩短了审批时限、提高了分办效率。”

　　金华市委常委、纪委书记、监委主任郎文荣介绍，该市还对“第一种形态”了结的问题线索，由案管室和干部监督室抽查20%比例进行程序和实体检查，确保问题线索处置有序、规范，既突出了问题线索处置的集体研究决策，又确保了内部的监督管理。在抽查到举报某区人大常委会某副主任利用职权牟利的问题线索时，认为纪检监察室对其姐姐、姐夫在其任职范围内以“招商引资”落实土地情况没有适当核实予以结案不妥，检查情况反馈给承办纪检监察室后，纪检监察室对上述问题进行了认真核实。“信任不能代替监督，虽然经过线索排查会议和处置结果集体会商，但为了对各环节更好更全面的监督，‘第一种形态’了结案件抽查也必不可少。”郎文荣表示。

　　面对成绩，浙江省委仍保持清醒冷静。“下一步，我们要进一步提高思想认识，继续担起先行先试的责任，发挥先行先试优势，坚持以问题为导向，着力在巩固拓展上下功夫，在细化深化上下功夫，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，推进治理体系和治理能力现代化，不断创造新的经验，不辜负党中央、中央纪委的信任和重托。”车俊表示。