全国人大教育类议案有哪些特点

　　2012年3月7日，北京，全国政协委员葛剑雄在没有事先安排发言的情况下，突然站起来大声要求教育部就2012年考研英语漏题事件道歉。教育部部长袁贵仁发言时就此问题作出回应。

　　2015年3月13日，北京，十二届全国人大三次会议新闻中心举行记者会，邀请5位全国人大代表就“完善高等教育治理结构”的相关问题回答中外记者提问。

　　2014年3月10日，全国两会上，朱永新委员作完《完善中华优秀传统文化教育刻不容缓》的大会发言后，疾步走回自己的座位。

　　2017年3月5日，河南代表团审议政府工作报告，全国人大代表、中国科学院院士、清华大学副校长施一公发言。视觉中国供图（资料图片）

　　全国人大历年教育类议案提出代表在中央和地方单位任职比例。

　　历年的全国两会上，全国人大代表和全国政协委员都会提出大量关乎教育发展与改革的议案、提案。代表、委员通过议案、提案的形式参与教育法律和教育政策的制定，呈现出了怎样的行动特点和发声机制？

　　本研究通过实证分析1983年至2013年间全国人民代表大会中代表提出的526件正式教育类议案，对议案数量、内容、议案代表个人属性特征进行了时间序列分析和省别比较，同时比照教育类法律的出台和修订，尝试对这些问题进行深入探讨，以期对我国教育立法和教育政策的出台过程与演变趋势提出一个新的研究视角和逻辑解释。

　　教育类议案数量高峰的出现伴随着关键的政治时间节点

　　必须说明的是，本研究中的教育法律，专指自1980年以来，我国先后出台的《中华人民共和国学位条例》《义务教育法》《教师法》《教育法》《职业教育法》《高等教育法》《国防教育法》《民办教育促进法》，但不包含《未成年人保护法》。2002年后，国家没有出台新的教育法律，而是先后对以上法律进行修订。截至目前，包括立法修正案在内，由全国人大制定的教育法律共有19部/件。由于本研究的时间跨度为1983年至2013年，其间由全国人大制定和修订的教育法律有11部/件，由此共筛选出526件正式教育类议案。

　　从1983年到2013年，教育类议案数量的最突出高峰分别出现在1988年、1998年和2005年。前两个高峰的出现都伴随着关键的政治时间节点，而2005年后，由于受到中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（俗称“9号文件”）对议案内容的严格规范等限制性因素，导致议案数量下降。

　　具体来看：上世纪80年代，多数年份里教育类议案每年不足10件，并且整体呈下降趋势，直至1988年出现了一波提出议案的高潮。上世纪90年代初期，教育类议案数量一度走低到每年不足10件，之后缓慢上升；这一时期议案数量总体比较平稳，1993年和1998年议案数量较多。1998年之后，议案数量再次陡降；进入21世纪后，议案数量的增长突飞猛进，特别是2003年到2005年，议案数量翻了数倍。2005年之后，议案数量大大减少，在短短3年里跌落至16件。从2009年开始，议案数量再次缓慢增加。可见，教育类议案数量的增减震荡与政治周期有比较明显的呼应态势。

　　来自事业单位和社会团体的代表为教育发声最多

　　笔者对教育类议案提出代表的个人属性进行了手动编码，获得了包括性别、民族、政治面貌（党派和党派职务）、职务类型、职务层级、当期和前期的教育系统工作经历在内的个人属性数据，并以此为基础分析教育类议案提出代表的属性特征。

　　从政治面貌来看，大多数时期里，共产党员的比例在40%以上，1993~1997年（第七届）是共产党员比例最低的一届，2000年是共产党员比例的最高峰，之后便持续下降，直到最近两年才有所回升。民主党派的情况与此相反，第七届的低潮过后，本世纪开始的10年里民主党派人士非常活跃。无党派人士的比例一直很低，2004年以来有逐渐增加的迹象。

　　根据代表的职务，分为行政、事业、企业、政协、人大和社团等六大类型。来自事业单位和社会团体的代表占据了优势地位，在几乎所有的时期里都是比例最高的两个群体。事业单位代表在1993年、2006年前后表现得格外突出；社会团体代表比例波动较大，他们提出教育类议案集中于1993年至2000年之间。其他4种职务类型的代表所占比例总体上都不高，基本维持在20%以下。

　　将提出教育类议案代表的政治面貌和职务类型结合起来分析，以全国人大届次为序，第六届到第八届是共产党员代表比例降低、民主党派人士比例快速增长的时期，随之而来的是社团、企业代表比例的增加，在第八届达到峰值。第九届时行政系统代表比例有所增加，共产党员比例上升。从第九届到第十届，民主党派人士主要来源之一的社会团体代表的比例在持续下降，与此同时，有大量来自事业单位的民主党派人士表现活跃，在一定程度上为民主党派的占比提供了补充。共产党员的比例在这一时期里持续下降，这主要源于行政系统代表和事业单位的代表比例小幅下滑，而行政系统代表主要以共产党员为绝大多数。

　　总体上，全国人大提出教育类议案的代表，在身份上表现出了日益复杂的特征，代表的来源更加多元。在不同时期里，占据优势地位的代表身份特征各有不同，不同职务类型的代表进出与代表政治面貌比例构成相关密切。大多数高峰年来临之前，中央的代表会积极发声，但是在高峰当年则一般表现平平。

　　越来越多的基础教育系统代表参与到议案中来

　　来自地方的代表是提出教育类议案的主体。不考虑在中央层级和地方层级都有职务的“交叉任职”情况，在早年，中央代表和地方代表占比波动较为明显。从上世纪90年代中叶起，两级代表比例大致稳定了下来。在3次议案提出高峰（1988、1998和2005年）中，除了1988年是中央代表表现得格外突出的年份，其他议案高峰年份里来自地方的代表比例都要更高。此外，“交叉任职”的情况并不普遍，这种类型的代表占比基本在10%到20%之间。

　　具有教育系统工作经历的代表中，地方代表的参与在整个时间跨度上有先缩后张的趋势，近些年来尤为显得活跃。

　　来自教育系统相关的代表所提出议案的占比波动明显，并在近年来出现了下降的趋势。1988年，几乎所有议案的提出代表都与教育系统相关，之后比例越来越低。在1998年前后，来自基础教育系统的代表参与程度较低，代表更多的是来自高等教育或者教育行政系统。从2008年（第十届）之后，越来越多的基础教育系统代表参与到议案中来。

　　教育立法酝酿出台之前，相关议案的高潮也随之出现

　　上世纪80年代，议案关注的重点依次是教育总体问题、义务教育和教师问题；上世纪90年代，议案关注的重点首先还是教育总体，其次是民办教育法制定、义务教育问题和教师法的制定；2000年至2005年及以前，代表重点提出义务教育法修订和教育法修订的议案；在2005年以后，代表们关注的重点转向了职业教育和学前教育。可见，在早期代表们比较关心整体教育的问题，但随着教育部门立法的推进，代表们更加关注教育事业中具体分支的立法问题。

　　1983年后，我国颁布了《义务教育法》《教师法》《职业教育法》《民办教育促进法》《高等教育法》等若干教育类法律。笔者结合人大的议案数考察法律颁布时间节点上有关议案的提出情况。

　　《义务教育法》于1986年颁布，之后此类议案数量基本呈现下降趋势。1992年，有多个省份代表均提出“要求帮助贫困地区发展义务教育”的议案，其时伴随着中央科技教育兴农战略的提出。2000年后，随着对农村义务教育经费保障问题的关注和2006年《义务教育法（修订）》的临近，代表的义务教育有关议案又形成了一个高潮，在2003年甚至达到了接近所有教育类议案70%的比例。

　　同样，《教师法》于1993年出台，在出台之前同样形成了代表议案的热潮，并于1986年达到最高峰。直到2004年后，虽然又开始有代表提出修改《教师法》，但总体上比例并不高。另外，《职业教育法》于1996年颁布，在上世纪90年代初关于职业教育的议案形成了一个高潮。1998年出台的《高等教育法》、2002年出台的《民办教育法》的情况都与此类似，在出台前有大量有关议案涌现，法律制定之后热度都很快降了下来。

　　概而言之，在教育立法酝酿出台之前，会出现代表提起相关议案的高潮。随后有关问题的讨论就会沉寂一段时期；法律出台若干年后，根据实际情况有需要修订时，可能会再次形成议案的高潮。

　　重要教育指导政策直接影响教育立法格局

　　国家教育政策的宏观指导与教育类议案的提出呈现出密切的联系。中央纲领性文件的颁布和实施都会影响到教育立法以及有关的教育类议案的提出。

　　1984年10月，时任教育部副部长张承先对于教育基本法、义务教育法、教育经费法和教师法等立法规划作了阐述，并且对这些需要制定的教育法律的内容提出了具体建议。除了教育经费法，其他法律在此后的10年里基本都被制定颁布。

　　1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的出台直接影响了上世纪80年代教育立法的格局。其中明确指出了由全国人大制定九年制义务教育法，同时还提出了义务教育分级管理、教育经费的“两个增长”等内容，这些原则都被直接写入《义务教育法》。

　　1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》对于多类教育发展都作了规划。譬如针对教师待遇的问题，提出“提高教师工资待遇，逐步使教师的工资水平与全民所有制企业同类人员大体持平”，据此国家教委会同国务院法制局对“教师法”草案进行修改，并经国务院常务会议通过，正式提交当年人大常委会会议审议，同期关于教师的议案也出现了热潮。

　　2001年的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出要“完善管理体制，保障经费投入，推进农村义务教育持续健康发展”，随后中央着手推动农村义务教育经费保障机制改革，进而促使了《义务教育法》的修订和大量有关义务教育的议案出现。

　　此外，在2000年以前，全国人大曾经出现过大量围绕“教育投入（投资）法”和“义务教育投入法”话题，要求立法对政府财政教育投入给予保障的议案，形成过有关经费投入的议案的高潮。但是2001年教科文卫委员会明确指出“现阶段暂不考虑另行制定教育投入方面的法律”后，代表们就不再提出这类明确要求教育投入立法的议案。这说明，代表们对于教育立法动向的敏锐把握，且议案数量的变化会早于政策变动。

　　简而言之，中央关于具体法律的表态和立法规划对于议案提出的影响也显得十分重要。

　　提出议案较多的省份并非议案高峰的主要来源

　　为了观测不同地区提出议案的情况，特别是某些省份集中提出议案的差异，笔者度量了不同年份不同省份提出议案的集中度，集中度越高，说明当年的议案越集中在少数省，反之则越分散。

　　这30年里，议案的集中度在1987年、1990年、1994年和1999年出现了较为明显的高峰。这意味着在这4个年份里，某些省份（代表团）是议案提出的主体。另外，随着时间的推移，集中度不断降低，表明有越来越多的省市参与到提案中，不同省份提出议案的份额日渐均匀。

　　通过统计，共有11个教育类的“议案大省”，它们在所有时期里总共提出了322件议案，占到了总议案数量的60%以上。从第六届到第十届，议案大省的议案数占比从不足30%起伏上升，在第十届的时候达到了最高，接近所有议案数量的一半，之后出现下滑。

　　按照所属党派划分，发现共产党员和民主党派人士比例变化与所有教育类议案的情况在波动方向上基本是一致的，但是议案大省中民主党派人士的比例相对非大户省份来说要更高一些。另外，从职务类型占比上看，来自事业单位的议案大省的人大代表，在第七届的时候比例有大幅的降低；来自企业单位的议案大省的代表占比自第八届出现以来就不断走低；来自行政系统的大户省份代表，从第十届才有明显增加，并且在第十二届没有出现；议案大省中来自社团的代表在第六届到第七届有明显的减少等。这些特征都与作为整体的教育类提案的特征有所不同。

　　另外，从第八届和第十届这两个高峰期的表现来看，来自议案大省的人大代表身份没有统一识别特征。例如，在第八届，民主党派人士是议案大省议案比例上升的主要增长来源，其中职务类型集中于社会团体的两个省份，议案关注的议题比较单一；而同时另一个以共产党员代表居多的议案大省，则多主要来自企业和事业单位，议题相对来说更加驳杂。到了第十届，大户代表的身份就更为复杂，议案内容都十分分散。

　　代表来源的多元化让意见表达更充分和丰富

　　综上所述，笔者归纳出以下结论：

　　第一，教育类议案数量呈现出与政治周期相关联的波动。1988年、1998年、2005年是主要的议案提出高峰年份。中央关于教育立法的表态、有关教育发展的纲领性规划与议案数量增减密切相关。同时，代表对直接关系经费投入的议案给予了更多关注。

　　第二，从1983年至今，人大代表的来源结构愈显复杂。从早期主要由来自行政系统和事业单位的共产党员代表提出议案的情况，逐渐演变为出身于多个领域的共产党员和民主党派人士、无党派人士同台议政的格局；从部分省份主导议案的提出，到有更多的省份参与。人大代表参政议政的热潮不断涌现，代表所属领域、党派和省份都呈现出了多元化的特征。

　　第三，上世纪90年代中叶以前，中央代表主导了议案高峰年的出现，之后地方代表的表现更为积极。出身于教育系统的代表所提出的议案占比总体上在逐渐降低，在高峰年占据的议案份额也在不断下降。在第九届前后，来自高等教育系统或教育行政系统的代表起到了主要的作用，但自第十届以后，更多的出身于基础教育系统相关的代表参与到了提案之中。

　　第四，在早期（第六、七届），来自事业单位和行政系统的共产党员代表是教育类议案的主要来源。第八、九届时期，民主党派人士的教育类议案比例上升，来自社会团体、企业单位的代表是其主要增长点；之后议案代表的身份愈显驳杂和多元，促成了历史上议案数量的最高峰。近两届以来，共产党员和民主党派力量恢复了平衡，议案代表有重新向事业单位和行政系统集中的趋势。企业单位代表占比重新上升，也是近两届以来的新变化。

　　第五，提出议案较多的省份并非议案高峰的主要来源，有较多的省份集中在议案高峰年提出议案，其他时期里较为沉寂。大户省份占据的份额总体上在降低，越来越多的省份参与到了提出议案中，不同省份提出议案份额日渐均匀。大户省份的代表身份在政治面貌上与全样本接近，民主党派人士比例偏高；在职务类型上与全样本有较为明显的差异，但是不同省份差异较大，没有统一的识别特征。

　　总而言之，教育立法的30年是我国教育法律体系不断探索和完善的30年。本研究基于立法参与过程中议案与提出议案的代表的变迁，发现随着时间的推移，代表身份背景愈加多元化，参与的省份也愈来愈多，这种多元化趋势考虑了社会各界所关注的问题，有利于教育立法，使得意见的表达更为丰富和完善，进一步推动了我国的法治建设。

　　（伍银多为北京大学教育经济学博士、福建省宁德市蕉城区人民政府科技副区长，王江璐为北京大学中国教育财政科学研究所博士后）

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伍银多 王江璐