法学专家指出，“部门拼盘式”立法模式导致《个人信息保护法》8年不能出台

今年7月，工信部发布的《互联网信息服务管理规定(征求意见稿)》明确规定，未经用户同意，互联网信息服务提供者不得收集与用户相关、能够单独或者与其他信息结合识别用户身份的信息。

漫画：朱慧卿

自从在一家房屋中介公司留了手机号，北京的刘业（化名）就不断接到各种关于租房、卖房的电话和短信。“有时我正在开会，就有电话打过来。不接吧，怕耽误正事；接了吧，大多是中介的骚扰电话。这样反反复复，我都有点儿神经衰弱了。”

近年来，个人信息遭泄露的事件频频发生，给许多人的生活造成严重困扰。近期，中国青年报社会调查中心通过民意中国网和新浪网，对1958人进行的在线调查显示，86.5%的受访者表示自己的个人信息曾遭泄露，49.8%的人抱怨信息遭泄露已严重影响自己的生活。

是谁泄露了民众的个人信息

刘业已多次因个人信息遭泄露受到骚扰。去年7月，他几乎每天都能接到某保险公司的推销电话，最后他不得不警告对方，要再打来就报警，对方才作罢。“电话推销员的语速非常快，只要一接电话就说个没完。挂了电话，他们会过段时间，换个号码再打过来。我问他们怎么知道我的电话号码，对方说是按手机号段随机拨打的。但如果是随机拨打，他们怎么知道我的名字呢？”

家住山东省菏泽市的马先生也深有同感。不久前，他注册成立了一家小公司，之后他就不断接到各种电话，卖书的、企业推广的、员工培训的，甚至还有很多要求汇款的骗子。由于不方便更换已经使用多年的号码，对于这些骚扰，他也无可奈何。

公众的哪些个人信息最容易遭到泄露？调查显示排在前三位的分别是“电话号码”（88.4%）、“姓名、性别、年龄等个人基本信息”（74.6%）和“家庭住址”（38.1%）。其他还有：职业和单位信息（38.0%）、身份证号（30.9%）、教育背景（15.7%）等。

调查还发现，受访者认为最有可能泄露个人信息的机构是“电信部门”（49.5%），然后是“需要注册个人信息的网站”（45.2%）。其他还包括“银行”（39.8%）、保险公司（37.0%）、房屋中介（28.8%）、掌握公民个人信息的政府部门（24.9%）、教育部门（24.3%）、市场调查公司（21.8%）、房地产公司（20.0%）等。

中国社科院法学研究所宪法行政法研究室主任周汉华认为，在现代社会，信息即利益。汇聚在一起的个人信息，能帮助商家预测消费者的消费习惯，向消费者推销商品，给商家带来直接经济收益。所以，就有人打个人信息的歪主意，通过各种渠道搜集、贩卖个人信息，从中牟利。

为何七成受访者个人信息遭泄露后忍气吞声

早在2009年，《刑法修正案（七）》中就明确规定，国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员，违反国家规定，将本单位在履行职责或者提供服务过程中获得的公民个人信息，出售或者非法提供给他人，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

既然《刑法》早已将泄露个人信息入罪，为何泄露信息的行为仍得不到有效遏制？在周汉华看来，这是由于我国当前对个人信息的保护机制还很不完善。我们目前只是顶端《刑法》有规定，却严重缺少一般性法律、行政执法体系等末端制度设计。

“从民事诉讼的角度来看，一般人很难知道自己的信息在什么时间、什么地点、以什么方式、被谁泄露，所以想要起诉他人泄露自己个人信息的成本非常高，大多数人只能忍气吞声。”周汉华说。

“当前对个人信息保护的法理错了，所以才导致泄露个人信息行为很难杜绝。”北京师范大学亚太网络研究中心主任刘德良教授指出，当前法律实践中一般将泄露个人信息视为侵犯隐私权的行为。按照目前的法律规定，侵犯个人隐私权应承担的责任多为停止侵害、消除影响，而获得精神损害赔偿的证明难度非常大。这样一来，由于受害者诉讼成本过高，也缺少法律援助，所以就算赢了官司，也很难得到适当赔偿。这等于是从另一个角度鼓励了泄露个人信息的侵权行为。

调查中，73.0%的受访者在遇到个人信息遭泄露后，只能选择忍了，17.6%的人会要求相关网站删除自己的信息，15.6%的人会查询谁是泄露者，10.4%的人会去举报，6.0%的人表示无所谓。

《个人信息保护法》的出台已拖了8年

一名民意中国网网友说，由于个人信息遭泄露带来的损害较小，所以人们一般不会专门花时间去维权。许多无良商家正是利用了大家的这一心理，大肆侵害公众个人信息，并逃脱惩罚。

在这种恶劣环境下，公众对保护个人信息的法律需求极为迫切。此次调查发现，94.5%的受访者表示希望《个人信息保护法》尽快出台。

事实上，相关立法工作早已启动，但随后遭遇波折。周汉华介绍说，早在2003年，国务院信息办就委托中国社科院法学所个人数据保护法研究课题组，承担《个人数据保护法》的研究课题，并草拟了一份专家建议稿。2005年，近8万字的《中华人民共和国个人信息保护法（专家建议稿）及立法研究报告》完成。但时至今日，这部法律仍未出台。

周汉华说，立法进展缓慢，与当前“部门拼盘制”的立法模式有很大关系。立法一般情况下需要由行使相关职权的国家部委来推动。但事实上，限于能力和精力，一个国家部委通常只能推动一部法律出台，不可能同时顾及多部法律。

他说，2008年国务院机构改革前，《个人信息保护法》与国务院信息办的职权相关，但在2008年以后，国务院信息办并入了工业和信息化部。对于后者而言，和其职权相关的另一项重要法律——《电信法》至今仍未出台，《个人信息保护法》的立法进程也就只能推后了。

“面对个人信息遭泄露行为日渐猖獗的形势，相关部门应尽快摒弃部门利益的观念，站在保护公众利益的角度，加快《个人信息保护法》的出台。”周汉华说。