导语

　　不少司机都有一个感受：一到年末，交警的执法力度和罚款数额都要明显高于其它月份，关于交警罚款拿提成的传闻也会随风传播。最近非常火爆的一则“河南南阳交警抢开罚单”的视频，则让很多人确信交警年底猛开罚单，背后一定有猫腻。

　　要点速读

• 1罚款上缴国库，交管部门和地方财政仍有共同利益，罚款有动力。

• 2有制约交管部门乱罚款的制度，处罚才能服众。

• 3公示罚款去向用处不大，要从根上斩断交管部门和地方财政的利益纽带。

　　当地警方回应迅速，却有些越描越黑

河南南阳两交警抢开罚单引争执 二人均被停职

　　在这则视频中，河南南阳的两名警员的对话很有意思。车内的警员对车外的年轻警员“抢地盘”的行为非常不满，并告诉对方，此前在某地执勤时，对方警员已经有“撬活”行为，自己并未吱声。

　　年轻警员则依旧不愿意退让，“你开你的（罚单），我开我的，谁能拦住（违章车辆）是谁的本事，谁也不影响谁，都把任务完成了。”还称因被领导“老马”所逼，如果开不来罚单，回去会挨骂。

　　11日视频一经流出，立刻引来了网友的关注：法律有规定，任何单位不得给交管部门下达或者变相下达罚款指标，为何交警还要抢地盘争罚款？当地警方反应很迅速，12日晚就出了通报——当事警员“行为失当，言语粗俗，表述有误，引起了群众的误解，影响了警队形象”，现已停职。

　　不过，网友对“误解”一词并不买账，继续追问到底有没有罚款任务。14日，当地警方不得不再次回应，民警口中的“任务”不是罚款任务，是工作任务考核，是竞赛式的。警方还表示，当事人到银行缴纳的罚款全部进入了财政账户，交警部门从未见到过钱（罚款），“警员有提成”一说更不可能。

　　然而，兰州大学法学院教授刘德法指出，“罚款任务”和“绩效考核任务”在针对违章车辆的处罚方面内容应该是一致的，只是叫法不一样；有网友认为，竞赛式考评比罚款指标更恶劣，指标有定数，竞赛不封顶，罚得只会更狠；还有网友继续质疑，“警员有没有提成”可放在一边，但交警部门不可能见不到钱，罚款进入地方财政后，总会按照一定比例返还。

河南省南阳市警方回应积极，却很难平息网友的质疑

　　罚款上缴国库，不能斩断利益关联，交管部门仍有罚款动力

　　网友的质疑有没有道理？当然有。罚款按照一定比例返还给交管部门，并非网友的臆想，而是一种由来已久的制度安排。

　　《道路交通安全法》规定，公安机关交通管理部门依法实施罚款的行政处罚，应当收缴分离；罚款和依法没收的违法所得，全部上缴国库。需要注意的是，国库并不专指中央金库，按照我国法律，县级以上各级政府都要建立国库，库款的支配权属本级政府财政部门。

　　2004年，财政部曾下发《关于加强政府非税收入管理的通知》，明确了政府非税收入的分成管理政策，规定“政府非税收入分成比例，应当按照所有权、事权以及相应的管理成本等因素确定”。这个通知目前并没有被废除，所以交管部门取得分成“合法合规”。

　　具体到交通罚款，交管部门获得的分成可能很高。2011年，央视曾曝光过黑龙江省林甸县一运管站罚款和当地财政的分成情况：这个运管站有40多人，19个编制，剩下人的工资靠罚款。站长表示，“罚款不是拿回来直接坐支，如果直接花了，那就完蛋了。你得走渠道，交财政，财政再给你拨回来，这样罚款就可以正常使用了。”这位站长还抱怨，所有的罚款当地财政要扣40%，留给站里只有60%，还得请领导喝酒按摩。

　　不管是四六分，还是三七分，返回来的罚款都不会是小数目。一些交管部门对警员制定严苛的考核计划，如完不成就要脱岗培训，甚至扣工资，就很好理解了。

　　网友质疑的背后，是对交警动辄罚款却申诉无门的不满

　　视频曝光后，对交管部门罚款经济的质疑是主流，但也有一种声音不甘寂寞——“你既然违规，就该受到处罚，好好开车没人罚你。”

　　这种说法固然有理，但忽略了现实情况。2012年，公安部颁布了《机动车驾驶证申领和使用规定》，被称为“史上最严交规”。它的一大特点就是罚款规定随处可见，却没有国外交警常用的口头警告。有学者指出，如果把新交规中直接规定罚款的和间接规定罚款（清除记分也需要缴纳罚款）的项目统计一下，就会发现涉及罚款的项目有170 项之多。

　　结果，罚款常成为交管部门执法的目的。不久前，在上海宝山、普陀两区交界地，一辆被弃置很久的面包车被两区交警共贴了14张罚单，谁也不愿把车拖走，可谓罚款经济的生动写照。

　　在我国，对交警处罚不满，可以提起行政复议和行政诉讼，但这两条路都太难走。2014年，最高法行政审判庭副庭长王振宇坦承，10年前，民告官的原告胜诉率为30%左右，近年来下降到10%以下，有一些省份甚至只有2%。而行政复议需要申请人向地方政府或上一级主管部门提起，复议结果基本上是领导说了算，成功率可想而知。

　　交警的处罚让这位司机开始怀疑人生

　　在美国，申诉的渠道则要便捷很多。如果警察认为你违规，并开出了罚单，仅仅意味着他向法院起诉你有罪。你有三个选择：认罪（Plea of Guilty），交罚金；有解释认罪（Plead Guilty With An Explanation），可能会少交罚金；不认罪，法庭见。

　　除了刑事罚单，一般的违规罚单在10分钟内庭审审结。开庭时，司机和交警都要按时到庭，若交警不到庭，法院会认定司机胜诉；若司机违规证据确凿，司机必须认罚；若司机有充分证据，法院亦会判决交警败诉。

　　有了能制约交警乱开罚单的制度，才可以说“违规，就应该接受处罚”。

在美国，庭审交通违规违法案件，交警必须出庭

　　真想平息质疑，除了给司机申诉渠道，还必须斩断利益关联

将交通罚款纳入地方财政，用违规者的钱提高公共福利，是各国通则。看起来也没什么不妥，但美国的一些司机维权组织却不这么觉得。在文章《罚单是笔大生意》（2007年）一文中，维权人士估计美国当年开出罚单2500-5000万份，罚款收入约为37.5亿-70亿美元，如果半数的罚单导致保费增加300元（违章越多，保费越高），保险公司也会获益37.5亿-70亿美元。

　　他们认为，为了保障政府收入，政府会出台繁琐严苛的法律，让每个司机都有违法的可能； 夸大交通事故发生的概率，让公众觉得被惩罚的都是“坏司机”，罚得有理；把罚款金额保持在一个“合理”的范围内，不能让司机心疼到每次都上法院（这会增加司法开支，减少政府收入）……

　　为改变现状，他们提出了3点建议：1、法院和警察不应直接受益于罚款收入；2、不以开出的罚单量评价执法人员；3、地方政府不保留罚款，上交给州政府，统一分配。

　　因为美国地方财政非常依赖交通罚款（占很多地方政府收入的30%以上），他们的建议常被一些人嘲笑，但现在他们的建议离现实越来越近。

　　之所以发生这种转变，是因为美国地方政府过度依赖交通罚款的弊端已显露：1、违章处罚风险增加，司机担心罚款和保费增加，害怕警察，影响“警民关系”；2、在利益的驱动下，警察容易忽视社区安全需求，把增加罚款作为工作的优先级。

这不仅影响警民的互信，还容易让警察处理不严重的违法违规时，倾向于一罚了之。与高收入群体相比，低收入群体法律知识匮乏，更容易成为执法目标，与警察的对立情绪更强烈。

弗格森骚乱中，抗议者在警察局门口表达对警方执法的不满

　　2014年，密苏里州圣路易斯县弗格森小镇发生大规模骚乱，震惊世界。事件的起因是一名非裔青年在没有携带武器的情况下，被白人警察射杀。发生骚乱的原因见仁见智，但很多美国媒体和学者都指出，当地居民难以承受的交通罚单是一剂不可忽视的催化剂——2013年弗格森镇居民共收到交通罚单11822张，而这个小镇总共才有21000多人。被罚款的多是低收入的黑人，很多人需要变卖家产，才能凑够罚金。

　　为扭转地方政府对交通罚金的依赖，保护弱势群体，2015年密苏里州立法对交通罚款占地方收入的比例进行限制：其他地区交通罚款占比不得超过20%，圣路易斯县不得超过12.5%。多余的交通罚款由州政府统一支配，用于教育事业。

　　此外，密苏里州还援引《公平正义法案》，将单纯为增加收入而进行违章处罚的行为，定义为侵犯人权，违者最高可判处五年监禁。

　　我国也可以借鉴美国的经验，在公开交通罚款收入明细的基础上，对交通罚款的使用比例作出上限规定，多余的部分由国家统筹。既对交警部门保持一定的经济激励，又能防止激励过度。如果各省市的交通罚款统一用在教育、医疗等资金短缺的民生领域，效果更好，还能让地方交管部门一劳永逸地摆脱“借公肥私”的质疑。

　　结语

　　交通罚款收得多还是少，美国的弗雷德博士给出了一个非常巧妙的判断标准：司机在路上碰到警察，是否感到害怕。我国的交通罚款收得多还是少，每个老司机心中恐怕都有一个答案。

　　昭昭在目　刘文昭