慈善法草案提交全国人大审议 为调研慈善法立法专家曾一年40余次赴广州

　　2005年9月

　　民政部提出起草慈善事业促进法的立法建议。

　　2009年

　　民政部向国务院法制办提交立法草案。

　　2013年11月

　　慈善法被列入十二届全国人大常委会立法规划第一类项目。

　　2014年2月

　　慈善立法领导小组第一次全体会议召开。

　　2015年初

　　全国人大内司委印发慈善法草案征求意见稿并征求意见。

　　2016年3月

　　慈善法草案提交十二届全国人大四次会议审议。

　　广州募捐条例成借鉴

　　值得关注的是，广州的地方立法——《广州市募捐条例》的制定对此次全国人大关于慈善法的立法有直接贡献。广州的募捐条例成为这次慈善法立法的地方案例，直接成为借鉴。此外，广州还是全国唯一就慈善事业立法的城市。

　　广州市人大常委会有关负责人介绍，《广州市募捐条例》的立法建议来自民间，是首个直接由市民提出立法动议并成功列入立法计划的项目。2011年1月，广州市民在以“慈善事业大家谈”为主题的《羊城论坛》上，纷纷建议广州尽快立法。当年的广州市人代会上，市人大代表也联名提出了《关于制定促进慈善事业发展地方性法规的建议》。

　　《广州市募捐条例》自2012年5月1日施行。这一条例具有鲜明广州特色，其中最大亮点是扩大募捐主体，民办非企业单位也纳入其中。当时只有红十字会、慈善会和公募基金会可以公开募捐，而广州的慈善类民办非企业单位队伍迅速壮大，慈善回归民间的呼声越来越高。为此，条例赋予民间慈善募捐合法地位，将募捐主体扩大到慈善公益类的社会团体、民办非企业单位和非营利的事业单位。这是一项在全国具有首创性的改革措施。

　　条例还强化募捐备案许可，强制公开募捐信息。为了提高慈善组织的公信力，条例要求红十字会、慈善会和公募基金会等3类社会组织向市民政局备案后才可募捐。条例同时要求慈善组织公开信息，每次募捐结束后公开募捐数据，公开募捐财产使用情况，所有募捐信息保留3年以上，以方便公众查询。

　　另外，针对慈善活动商业化色彩浓厚，一些慈善组织工作成本超过募捐财产价值的50%，条例在全国首创性规定，募捐工作成本应当控制在已经公布的募捐方案所确定的工作成本列支项目和标准之内，一般不得高于实际募捐财产价值的10%。

　　针对假捐或“诺而不捐”，条例规定，捐赠人不能当场履行捐赠承诺的，应当签订书面协议，并可以公证。捐赠人到期不履行或者不完全履行协议的，慈善组织可以催告、依法向法院申请支付令或者起诉。

　　扩大募捐主体后，仅广州市就有80多家公益性社会团体、民办非企业单位和非营利性事业单位取得募捐许可。截至2015年12月31日，市民政局共许可备案募捐事项2348件，共募集资金12亿多元。广州市还建立了慈善组织守法档案，成立全国首个独立的第三方监督机构，基本形成对慈善组织募捐资金从募集、运作到使用效果的全过程监督机制。

　　人大代表如是说

　　全国人大代表陈舒谈慈善法草案：

　　广州经验有重要体现

　　慈善法进入立法程序，背后有全国人大代表的持续关注和有力推动。2008年以来，共有全国人大代表800多人次提出制定慈善法的议案27件、建议29件。

　　十届全国人大五次会议上，全国人大代表、广州市律师协会《广州律师》杂志主编陈舒就对慈善法立法提出了建议。当时我国只有8家“国字头”的基金会可以开募捐的免税发票，意味着所有的捐款只能捐给8家基金会，“这8家都是国家事业单位，导致社会慈善、草根公益无发展空间。我们认为必须要放开。”

　　陈舒特别提到广州对慈善法立法的贡献，《广州市募捐条例》是全国第一部关于慈善事业的城市法规。条例出台后，广州市民政局成立慈善组织社会监督委员会，陈舒担任副主任，参与了对广州市慈善组织的摸底，并到香港社会福利署、慈善组织调研。陈舒认为，广州的成功经验一是推动“草根慈善”的发展，二是实施慈善项目的审批。“如果一个小的慈善组织提出的慈善项目很不错，通过审核后，可以就这个项目向社会募捐。”她介绍，全国人大专门调研了解广州的经验，这点在慈善法草案中有重要体现。

　　陈舒强调，此次慈善法立法应该明确政府对慈善机构的规管责任。她提出政府要管理的是两件事：一是公募，也就是向不特定的公众进行募捐。二是要管信息公开。“慈善出问题，往往出在公信力问题，只有做到信息公开，才能防范这一风险。”不过，她解释，不是所有的慈善都要公开，私募不需要，公募应公开。

　　陈舒还认为，随着慈善法的实施，公众对慈善的认知要提升，要改变一些误解。首先，慈善组织不是中介行为，是信托行为。其次，慈善是一个很专业的行为，不是靠志愿者热热闹闹地做活动，需要专业人士、专业组织运作。

　　广州慈善界人士如是说

　　广州市慈善会秘书长汪中芳：

　　让慈善成广州新名片

　　广州日报讯 （记者谭秋明 通讯员印锐）慈善法出台后，广州将重点搭建慈善平台，建立慈善与体育、文化、助残等联动机制，发展“互联网+慈善”，激发民间慈善力量，还将逐步建立十大慈善创新机制。昨日，广州市慈善会秘书长汪中芳接受本报专访，畅谈慈善法出台后，慈善会转型发展设想，透露今后广州公益慈善发展整体规划。 

　　“广州发展公益慈善有着天然优势和优厚传统。”汪中芳表示，广州有着深厚岭南慈善文化积淀。近年来，广州稳步推进慈善管理体制改革、慈善运作机制创新，慈善事业发展走在全国前列。

　　汪中芳认为，广州慈善事业改革的经验可以概括为 “志愿参与、激发活力、政社合作、多元共治”四大发展经验。

　　汪中芳透露，下一步广州市将重点搭建慈善平台，建立慈善与体育、文化、助残等联动机制，发展“互联网+慈善”，激发民间慈善力量。加强慈善监督，让慈善成为广州新名片。

　　广州市拟推出的十大慈善创新机制

　　1.慈善活动常态化机制。

　　2.慈善商业结合机制。

　　3.企业捐赠持续增值机制。

　　4.“微慈善”规范运作机制。

　　5.慈善荣誉回馈机制。

　　6.慈善信息公开机制。

　　7.慈善资金募用分离机制。

　　8.“慈善+互联网”提升机制。

　　9.社会救助信息共享机制。    

　　10.现代慈善人才培养机制。

　　参与起草专家如是说

　　中大中国公益慈善研究院执行院长朱健刚：

　　广州慈善将率先入夏

　　广州日报讯 （记者谭秋明 实习生刘紫琦）“如果说慈善法的出台，令中国公益慈善事业步入春天，那么，我们可以毫不夸张地说，广州将领先一步踏入繁盛的夏季。” 中山大学社会学与人类学学院教授、中山大学中国公益慈善研究院执行院长朱健刚成竹在胸地说。他曾经参与了慈善法草案的起草，其间，他力主将广州在公益慈善方面的大胆创新融会贯通到新法之中。

　　而令朱健刚尤为欣喜的是，新法不但吸纳广州经验，而且将为公益慈善发展构建一个良好生态，从根本上推进民间慈善步伐。 

　　慈善回归民间

　　才是其本质和要义

　　“慈善法最大的价值在于它承认现代公益慈善的全新理念，并力促这个理念的生根发芽成长。”“这是一个多元并存的时代，各个慈善形态之间既互融，又有冲突。”朱健刚指出，新法对于公益慈善的定义和范畴，符合中国当下经济发展的实际情况，对公益慈善理念的定义和传播是一场整体全面革新。

　　“我们在参与草案起草的时候，很重要的一点理念是，让慈善回归民间，这才是它的本质和要义。”朱健刚表示，广州在公益慈善方面的大胆开创，为起草工作带来了诸多的启发和帮助，首先是3年多前，广州就通过出台《广州市募捐条例》向民间放开了公募权；其次，广州一直以来大力培育社会组织，在降低准入门槛、增进扶持引导等方面大胆创新，富有成效。“我们之所以说，慈善法出台，中国慈善步入春天，广州的公益慈善则会领先一步入夏，就是因为有这么多探索、创新在前，奠定了根基。”

　　放开公益信托

　　引“活水”入公益慈善

　　朱健刚指出，慈善法中认可慈善信托合法，并为其运行设定了规则，这是一个很大的进步。“放开慈善信托等同于引源头活水进入公益慈善领域。这是构建公益信心和生态的重要举措。”

　　他进一步分析，“慈善信托不但将引领慈善家积极参与到公益慈善事业来，引进一大批资源、资金，而且必将激励更多企业筹谋自己的慈善发展战略，更为有力地促进公益慈善的蓬勃发展。”朱健刚指出，学界一致认为，公益慈善事业的发展不仅将催生大量的就业机会和岗位，促进科教文卫等方面的发展，而且，它既是服务又带来消费，引领的是社会财富的第三次分配，“除了经济发展的意义，对于社会的和谐进步也是一股核心动力。”

　　大众瞩目公开透明

　　必须作相应的行政改革

　　“一些公益慈善事件之后公益慈善的公开情况、透明度、监督手段等，受到了大众的高度关注。”朱健刚表示，在力促公益慈善公开、透明、大方接受市民监督等方面，广州也有大量经验可供兄弟城市学习借鉴。

　　他指出，如何有效监管网络慈善，目前关注度和争议度双高。参与起草时，专家学者在网络慈善如何落实监管方面有较大分歧，“怎样管？谁来管？管到什么程度？只有慈善法揭开面纱的时候，我们才知道具体的方式和尺度。”

　　清华大学公益慈善研究院院长王名：

　　形成人人慈善的需要

　　全国政协委员、清华大学公益慈善研究院院长王名是参与《慈善法（专家建议稿）》起草的专家之一。在接受本报记者采访时，王名坦言，慈善法提请人大审议有三大亮点。中国首部慈善领域的专门法律将出台，这本身就是慈善法立法的最大亮点。作为我国慈善事业第一部基础性和综合性的法律，慈善法的出台有极大的象征意义，反映了国家高度重视慈善事业，同时这也是普及慈善法的好机会。

　　在他看来，慈善法草案中形成了“大慈善”的概念。这让大家知道慈善不仅仅是扶危济困，而且是将公益和慈善放在一起，包括了教科文卫、环保、社会公益等领域。“这是一个重要的进步，不是以前人们理解的‘富人才做慈善’，而是形成了人人公益、人人慈善的社会需要。”

　　此外，他认为慈善法草案提请人大审议，还顺应了当下正在全面推进的深化体制改革和创新社会治理。慈善法草案中有很多制度创新，比如统一直接登记，以及监管体制调整等。“在改革之前慈善组织是入口监管，现在转向过程监管。”他解释，这相当于对慈善组织的注册降低了门槛，但在运行过程中的要求则更加严格，包括评估体系、信息公开、媒体参与、行业监督等等。“在过程监管方面，我们还需要进一步探索，但至少现在有了基本框架。”

　　王名也特别为慈善法立法的广东、广州经验点赞。例如，慈善法草案中提到的慈善团体登记管理体制，广东是走在前面的。此外，网络募捐也有很多来自广东的案例。“我记得有一年，为了调研慈善立法，我去广州调研了40多次。”

　　他坦言，慈善法的出台一直力图回答比较前沿的问题，包括在体制探索和借鉴创新的做法，其中就将广东经验融入新的法律框架里。    

　　热点1：为何将个人募捐排除在慈善募捐之外？

　　在慈善法草案中，其中的慈善募捐将“为特定人的捐赠”排除在外，王名坦言这是非常明智的。他认为，慈善捐赠强调的是为不特定多数人捐赠，受益的是一个群体，而为个人捐赠则属于赠与行为。“我捐给你，我要帮助你，这是财产关系的赠与，不是通常意义上的慈善捐赠。”

　　他坦言，让大多数人受益，才是真正的公益慈善。王名解释，我国慈善募捐每年金额大约在1000亿元左右，其中针对个人捐赠的仅占10%。所以，把为个人募捐排除在慈善法外，并不会影响慈善事业的发展。

　　热点2：新慈善法能否防止“诈捐”？

　　王名坦言，慈善法说到底是一个“软法”，而非“硬法”。“这是对于慈善事业的促进法。”因此，对于诈捐的现象，慈善法无法直接进行惩处，只能呼吁抵制。“必要时涉及刑事的问题，需要通过刑法进行规范。”

　　此外，信息公开也是防止捐赠行为中欺诈、隐瞒、牟利行为的重要手段。像免费午餐项目，第一时间把捐赠全过程公开。“我的100元从捐出的瞬间，到捐到受助者手里，全过程我都知道钱在哪里，诈捐的事情就很难发生。”