全国政协委员、中国互联网发展基金会理事长马利

全国政协委员、壹基金理事长马蔚华

　　全国政协委员、中国互联网发展基金会理事长马利与全国政协委员、壹基金理事长马蔚华联名提案：建议尽快推动社会组织“三大条例”与《慈善法》衔接。

　　[提案摘要]《慈善法》经十年磨砺，有望在本次人大会审议通过。十年来，我国公益慈善事业蓬勃发展，公益慈善事业的结构形态发生巨大变化，民间公益慈善力量发挥了积极作用。现行社会组织“三大条例”有关规定跟《慈善法》立法原意已不一致，在《慈善法》通过后，敦促民政部门尽快推动“三大条例”与《慈善法》的衔接，贯彻落实《慈善法》所反映的开放机制和立法原意。建议尊重公益慈善组织独立法人地位，减少对公益慈善组织法人主体内部事务的干预；尽快取消“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%”；“基金会的法定代表人不得同时担任其他组织的法定代表人”等不合时宜的规定。

　　一、背景及问题

　　《慈善法》经十年磨砺，经十二届全国人大常委会两次审议，将提请十二届全国人大第四次会议审议并有望通过。十年来，我国公益慈善事业蓬勃兴起，社会组织的类别和层次越来越丰富和复杂。以基金会为例，2005年全国有883家基金会，其中公募基金会640家、非公募基金会243家。到2015年全国共有4838家基金会，其中公募基金会1550家、非公募基金会3288家。2010年底，深圳壹基金注册成为国内首家民间公募基金会，拉开了中国基金会行业发展的又一道序幕，一些企业家和优秀社会人士成立了专门的机构来做公益慈善，包括企业基金会在内的民间基金会如雨后春笋大量涌现。2015年，中国互联网发展基金会经国务院批准，在民政部登记注册成立，成为互联网领域的公募性基金会。过去以具有政府背景的公募基金会为主体的基金会行业，已演变成公办公募基金会、民间公募基金会和民间非公募基金会三大板块并举，共同致力于我国基金会的发展，中国公益慈善事业的基本结构形态发生了巨大变化。

　　我国在社会组织管理领域的纲领性文件包括了于1998年出台的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》，于2004年颁布实施的《基金会管理条例》（简称“三大条例”）。“三大条例”通过双重管理体制严格把关限制社会组织发展，对社会组织的登记、设立、监督管理等作了详细规定，对于慈善组织初期发展时可能出现的政治风险起到了很好的防范作用。

　　时至今日，面对新的形势和新的变化，“三大条例”已逐渐滞后于我国的社会发展政策和公益慈善事业发展的大趋势，滞后于慈善组织新的经营实践和管理规律。正因如此，《慈善法》确立了“发展慈善事业，弘扬慈善文化，保护慈善组织、捐赠人、受益人等合法权益，促进社会进步”的立法精神，并体现出了开放的机制。鉴于《慈善法》通过在即，“三大条例”与《慈善法》的衔接已迫在眉睫。

　　二、建议及理由

　　《慈善法》是一部慈善事业的基本法，面对复杂的社会组织类别和层次做出统一的、指导性的规范，系统地规定了基本的慈善法律制度。现有草案尚未将“三大条例”和《公益事业捐赠法》等法律、行政法规的内容一并纳入《慈善法》中统筹规范。建议民政部门在《慈善法》通过后，尽快推动修订“三大条例”与《慈善法》相衔接，贯彻落实《慈善法》所反映的开放机制和立法原意，积极促进慈善事业的发展。具体而言：

　　一是尊重公益慈善组织独立法人地位，严格限制行政部门自由裁量权，减少对公益慈善组织法人主体内部事务的干预。在《慈善法》出台之前，我国与公益慈善相关的规定散见于其他法律规范之中，从纵向来看包括了从法律到规范性文件等自上而下具有不同效力层级的法律规范，从横向来看由互相独立的捐赠法、税法、组织法、募捐法、信托法和志愿服务法等构成。一些规范性文件既非由民政部门制定，也未充分征求慈善组织从业人员的意见，不仅限制了慈善组织的运营和发展，对慈善事业发展造成的影响也非常具体而广泛。如2014年发布的《财政部、国家税务总局关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》关于非营利组织免税资格认定标准第七条规定，“工作人员平均工资薪金水平不得超过上年度税务登记所在地人均工资水平的两倍”，对公益慈善人才的认可和激励以及未来人才的储备都带来很大的限制作用。又如，非营利机构的理财收入应否交税一直存有争议，而实际操作中税务部门往往以法律没有明确规定不交税为由要求非营利机构缴纳理财税收，这种做法不符合《慈善法》第七十五条“慈善组织及其取得的收入依法享受税收优惠”的规定。上述情况的原因，一是慈善领域法律规范条块分割，部门法规赋予本部门较大的审批权限和自由裁量权，造成各部门管理标准不一致；二是慈善相关事务管理权限的分散，造成部门之间沟通不畅、慈善事业整体发展缺乏有效协调；三是慈善基本法的缺失，基于部门法规和条例规范的非营利机构法人主体地位得不到行政部门有效保障。因此，建议民政、财政、税务等部门切实梳理并修订不符合《慈善法》的部门法规和规定，严格限制自由裁量权，尊重公益慈善组织的独立法人地位。

　　二是尽快取消“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%”的规定。《慈善法》二审稿规定“慈善组织开展慈善活动的年度支出以及管理成本的标准，由国务院民政部门会同国务院财政、税务等部门规定。捐赠协议对单项捐赠财产的慈善活动支出和管理成本有约定的，按照其约定。” 这实际上取消了《基金会管理条例》中“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%”这一不合时宜的规定。限制基金会从业人员工资水平的规定不利于公益组织留住人才和招聘人才，使得高端人才难以进入基金会行业，已成为基金会发展的严重瓶颈。基金会行业低水平运作造成了社会财富损失和机会成本，既不符合公众的期望，也不符合《慈善法》的立法原意。希望民政等有关部门关注这一问题，尽快放宽基金会管理成本不超过总支出10%的限制。

　　三是取消“基金会的法定代表人不得同时担任其他组织的法定代表人”的规定。从公益慈善事业发展趋势来看，慈善事业的发展需要全社会的共同参与和支持，以优秀企业和社会人士成立的基金会为主的民间基金会已逐步成为慈善事业的重要力量，民政部、全国工商联、国资委等相关部门亦先后出台政策支持企业做慈善。应当取消“三大条例”中一些限制性门槛，特别是《基金会管理条例》第二十三条 “基金会的法定代表人，不得同时担任其他组织的法定代表人”的规定，以鼓励和引导社会各界力量共同加入到公益慈善事业的大发展中来。在实践中，创立公益机构的优秀社会人士，往往也是其所在企业或组织的法人代表。鉴于一些优秀社会人士有意愿拿出自己的财产和资金用于公益慈善事业,又希望自主决定和管理资金的使用以保证捐赠意愿的实现,建议取消该条规定以鼓励他们更好造福社会、履行社会责任。