上海市高级法院院长崔亚东。 资料图片

　　2014年，在中国推进的多项改革举措中，司法体制改革最受瞩目。外界认为，中国将司法改革作为新一轮改革的起点，体现了中央对解决司法不公的决心。

    上海是全国首批司法改革的7个试点省(市)之一。去年6月6日，中央深改组第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，之后，上海的司法改革试点逐步推进。大半年过去，上海到底推进了哪些具体的改革？取得了哪些成效？还有哪些难题有待解决？3月10日，南方都市报记者采访了列席十二届全国人大三次会议的上海市高级人民法院院长崔亚东。

    配偶子女为律师的113名法官

    全部退出审判、执行一线岗位

    南都：上海这一轮司法改革的整体思路是什么，要解决哪些方面的问题？

    崔亚东：上海市委对上海的司法改革非常重视，韩正书记多次讲，要完成好中央在上海的两项改革任务，第一是自贸区，第二是司法改革，所以上海市委第六次、第七次全会都把司法改革作为重点。

    在这一轮司法改革之前，好改的基本改完了。现在要改的都涉及到硬骨头，没人试过，没有经验可循，学外国的经验不可能，必须根据自己的情况摸索。

    这一轮改革，主要是要在完善社会主义司法体制机制上下功夫，在解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题上下功夫，突出要破解机制性、体制性、保障性几个难题，这是上海确定改革的基本思路。

    思路确定下来，首先要做的就是抓好顶层设计，所以我们就内外进行调研、摸底，召开了几十次的座谈会，梳理出了100多个现实中遇到的、需要改还不是很清楚怎么改的关键问题。2014年中央确定我们为改革试点，我们就开始深入调研了，形成《审判权运行机制行政化的相关情况》、《法院管理行政化的相关情况》、《审判权力运行机制存在问题的分析报告》等42份专题报告，深入分析审判权力运行中存在的行政化等问题。

    南都：首批7个省市的试点中，去年真正有实质性进展的是上海。上海推进了哪些具体的改革？

    崔亚东：第一个，我们抓住审判权运行机制这个核心。法院的现实是审判分离，审者不判，判者不审，审判工作内部层层审批，导致审判运行过程中权责不明晰，就是审判工作不是按照司法规律来管理。

    所以在这个方面，一是以审判权为核心，建立完善了主审法官、合议庭的办案机制，建立法院办案人员权力清单制度。

    二是以权责统一为原则，建立完善了主审法官、合议庭办案责任制，解决权责不明、责任难追究的问题。

    第三，以审判管理权、审判监督权为保障，健全完善了审判权监督制约机制。法官独立公正行使审判权，让审理者裁判，由裁判者负责，很多人就担心，法官的权力过于大，那么审判的管理跟不上可能会导致案件办理质量差，甚至会导致腐败问题。所以要理顺审判权、监督权、管理权三权的关系，这是改革很重要的一个方面。

    第四，以保障审判权高效公正廉洁行使为目标，建立完善司法廉洁监督机制。比如，我们建立了案件回访制度、司法廉政风险提示制度。我们所有的办案过程中的程序都规定输入计算机，法官在办案过程中，哪个环节可能会出现廉洁风险，电脑会自动提醒。

    我们还建立了一方退出制度，对配偶和子女是律师的法官实行回避，此前上海法院在审判、执行岗位工作的法官，其配偶子女为律师的有113名，目前他们已经全部退出审判、执行一线岗位。

    首批法官比例30%以内

    超过3%留给以后新晋法官

    南都：对于公众来说，上海法院的人员分类管理制度也很受关注。

    崔亚东：这也是我们的第二个成效。长期以来，法院把司法人员定位为公务员，这样带来不少弊端，不利于提高司法人员的专利化，不符合司法的规律。

    第一，我们建立了符合司法规律和职业特点的分类管理制度，将司法人员分为法官、审判辅助人员、行政人员三大类。

    第二，建立员额管理制度。过去，由于没有员额管理，工作岗位可能存在混岗的现象，一些工作岗位既可以由法官担任，也可以由行政人员担任，所以要建立有别于公务员管理的制度，建立员额管理制，建立法官的晋升等级，当了多少年审判员，就可以晋升不同的等级，虽然没有行政职务，但是同样可以从初级法官到中级法官到高级法官。

    第三，我们在建立和等级制度相配套的薪酬制度，保障法官作为一个专业在职业道路上，有晋升职业发展的保障，保持法官队伍的稳定，也保障其职业素质。

    人员分类管理制度、员额制度就是要解决这样的问题，这对于中国法官和检察官的管理制度是个非常好的事，国外全是按照这个制度管理的。

    南都：上海的员额管理制中，法官的比例是33%，这个数字也引起了一些讨论。定下这个比例是怎么考虑的？

    崔亚东：这个数字是经过科学测算的。第一，法院现有人员的比例。我们进行统计，改革前上海法院的人员中，有法官身份的是49%.第二，这些人中，从事办案的（人）是42%-43%.第三，现有人员中，辅助人员比例少。过去，辅助人员的很多工作是法官兼的。辅助人员增加后，法官工作量会减少。此外，根据案件的权重、比例以及今后案件的发展等数据，我们算出比例是法官33%、司法辅助人员52%、行政人员15%.

    很多人纠结于33%、35%的比例，其实问题不在这里，问题是15%的比例。通过这一段时间的改革，我悟出来，主要是行政人员压缩，留一些后勤保障人员，把行政人员的比例进一步压缩，把有限的编制放到一线办案去。

    南都：但也有一些基层法官担心，他们会不会因此被挤出队伍，比如年轻的法官，法学院的毕业生。

    崔亚东：这个担心有道理，但是在上海的实践中是可以解决得比较好的。在人员分类改革中，我们既考虑完成目标，坚定不移地实行人员分类管理和员额制管理，同时又考虑现状，现有法官和原有人员的稳定，同时兼顾第三个方面，就是年轻的法官能够不受改革的影响，能够进入到法官队伍，保持法官不断层。

    首先是老人老办法，实现五年过渡期。现在，法官的比例是49%，要减少到33%，所以我们实行五年过渡期的政策，用“老人老办法、新人新办法”来解决员额定岗，既考虑到原有法官能够大部分进入员额，又考虑到法官不断层，新人员的补充。具体的过程中，我们采取公平、公正、公开的原则，双向选择，考核考试、差额择优，分期分批进行。

    现在，上海4家试点法院通过程序，第一批入额的法官名单正在报遴选委员会确认。实际上，我们首批法官的比例是30%以内，还有超过3%的比例是留给以后新晋的法官，解决你说的这个问题。

    全国第一个建立法官退出机制

    南都：你谈到双向选择，具体怎么操作？

    崔亚东：我们列了作为一个法官的条件。就是作为法官，廉洁自律方面你要做到什么，办案业绩方面你要做到什么，职业操守方面你要做到什么，有一系列的要求。这个条件对49%的所有法官开放，给你一个选择的权利，我把这个选择条件给你，你选择入额，那你要写个承诺书，承诺做到这些条件。

    确实有一些法官可能比较长时间做行政工作，不在法官岗位，在进行双向选择时出于多种考虑，就不选择法官了。

    所以现在4家试点法院下来，有法官身份的人员还没最后确定，但是大体控制在不会超过30%，这和我们改革的预期很相符。原来我们也有点担心，法官会不会都选择入额，结果还没到这一步，有部分人就不选了。

    南都：那么，法官助理怎么才能当上法官？

    崔亚东：去年9月，我们首批任命了231名法官助理，今后法官主要就从法官助理中选拔。目前，上海全市法院符合法官助理条件的估计有1500人左右，他担任法官助理5年之后，就有资格晋升法官。只要素质高，努力工作，符合法官条件，通过晋升的渠道都可以。

    我们还建立了一个法官员额退出机制，这是全国第一个做的。也就是说，你入额（法官）了，但不是终身制。我们对法官每年考核一次，包括办案、廉政、遵纪守法等方面，如果考核合格，继续做法官，如果你犯严重错误，由党纪国法来处理。对那些没什么错误，但工作不卖力、任务不完成、考核不合格的，我们破除“一次入额终身合格”的问题。不过现在还没实行，因为刚开始入额嘛，这个是我们首创。

    南都：法官员额制除了退出机制之外，会不会有降级的机制？

    崔亚东：法官如果有违法违纪行为，有党纪政纪对其处分。但员额退出机制，就是考核，如果你占着员额，享受法官待遇，又完成不了法官任务，那么你就退出员额，你可以到其他工作岗位去，就是员额退出机制。

    穷尽所有信息手段

    解决畅通渠道公开透明

    南都：上海的司法改革中，在司法公开方面做了什么改革？

    崔亚东：打造阳光司法、透明法院，这也是韩正书记对我们上海法院的要求。我来上海法院工作时间不长，有一次他跟我谈心，说你们法院自我感觉好，但社会评价并不理想。有一次我开座谈会，律师就提意见，说打电话找法官怎么也找不到，后来我们就想到要做司法公开。

    上海高院是全国法院司法公开三大建设的试点法院，我们以这个为契机，围绕阳光司法、透明法院，打造了十大公开信息平台，解决如何畅通渠道，公开透明，保障人民群众的知情权、参与权、监督权等。我们穷尽了所有信息手段，互联网、APP等，以12368热线对外设立平台，只要你打这个号码，咨询什么样的服务都可以。

    开始的时候，我们有些担心，大家的认识不统一。但是在实行一段时间后，每个月我们接到电话大概8000个。我说，8000多个电话打进来，就是8000多条对我们的意见，我把它接进来，虽然有些问题不能解决好，但是起码有一半以上打电话的人会认为法院方便，为他们着想。

    去年运行一年下来，我们接了17万个电话，其中，咨询占40%，查询占30%多，真正电话联系法官的占20%多，既是司法公开的一个平台，也体现了司法为民的服务性，效果非常好。

    所以，中国社会科学院公布的2014年《中国司法透明度指数报告》，上海高院司法透明度名列第一，这与我们公开制度的建立是有关系的。

    韩正书记一再讲，司法体制改革要把着力点放在改革的可复制可推广上，关键就是制度建设。目前，我们高院已经建立了22项配套制度，四家先行试点法院已制定43项改革配套制度。如果说，上海的改革能在全国起引领作用，这些制度有一些就是可复制、可推广的。

    法官流失的问题

    也不仅仅是待遇问题

    南都：你提到法官薪酬制度，在上海对法官的薪酬制度改革中，法官的薪酬制度是如何设计的？

    崔亚东：法官薪酬制度，我觉得最科学的办法是根据法官的等级来确定。首先根据法官的任职年限，能力水平等定等级，初级、中级、高级等等。你是哪个等级，就拿这个等级对应的工资。

    南都：现在上海是定多少个等级？

    崔亚东：现在都还没定。我们配合有关部门，建立了与法官单独职务序列配套的薪酬制度，将法官薪酬制度与法官等级挂钩，目前正在报中央审批。我们的标准就是要建立符合司法规律的人员分类管理制度和相应的职业保障制度。

    这个不做好的话，运行机制就有问题了。责、权、利嘛，需要一个相配套的东西，这样有利于增强法官的荣誉和责任感、职业认同感。

    你看，现在我们会讨论法官流失的问题，这些出去的法官很多都是骨干，已经经过十年、十几年的司法实践，非常有经验，出去后，有的是到律师岗位，有的是到法务部门，很多岗位的收入明显高于法官。

    当然法官流失的问题，也不仅仅是待遇问题，和我们国家整个制度，特别是现在提出依法治国，社会对法律人才的需求增加有关系。比如，现在要求行政单位和企业都要建立法律顾问，这些人从哪儿来，法官肯定是首选对吧？从另外一个角度来说，我觉得也是有好处的，法院为社会培养出这么多人才，对整个法治是有贡献的。

    南都：去年，整个上海大概有多少名法官辞职？

    崔亚东：去年我们有80多名吧，在前年的基础上大概翻了一倍。去年我们一共有100多个人辞职，其中法官是80多名。

    宁可结案率全国倒数第一

    年底也必须放开立案

    南都：1月20日，中央政法委要求对司法指标进行清理，涉及到法院的是年度结案率，上海法院已经取消结案率了吗？

    崔亚东：实际上上海已经先行了一步。2013年我们就修改了法院的案件审判绩效考核评估体系。2013年底，我们下决心，在全市开展“立案难”专项治理，坚决纠正年底不收案或限制收案等问题。我说宁可上海法院结案率排名全国倒数第一，也必须放开立案，解决人民群众反映比较集中的“立案难”问题，所以下了决心，还组织督察组去督察。

    2013年12月，上海所有法院受理案件4万多起，比2012年同期多受理了一万多起。一万多起案件涉及一万多个当事人或律师，如果不受理，他们对我们法院是什么评价？

    而且其实年底不受理案件，是减少不了工作量的，到来年1-2月这些案件还得放进来，还得办理。

    南都：四中全会要求，立案审查制要变成立案登记制。

    崔亚东：变审查为登记，它的第一个前提是法院依法应当受理的案件，要做到有案必立，有诉必理。第二，法律规定立案是有一个期限的，我们叫做审查期限。过去呢，7天之内我给你答复，决定立案不立案。现在改了之后，你要先登记，登记完后还是要审查。所以这个程序究竟最后要怎么做，还需要做顶层设计，这也是今年我们的改革重点。

    四中全会确定的很多任务，都是今年要重点做的，比如以审判为中心的改革，涉及的不只是法院一家，其中还有很多理念的转变问题，但如果真正推行这个改革，可以从根本上来解决冤假错案的问题。所以我说这是今年中国司法改革的一项重大改革。

    今年上海的改革任务也非常之重，这两天我在这里开会，工作人员也在帮我整理一个改革任务表，每一项改革什么时候做，怎么去做。因为前面的任务虽然没有全面推开，但是我已经有一个路子了。后面的这些改革，我们还需要进一步研究。

    人的能力和水平有限度

    法官一年办多少案要有科学定量

    南都：今年上半年，有11省市要开启第二批的司法改革试点，上海有哪些经验是其他省份可以借鉴的？

    崔亚东：上海是直辖市，各省情况不太一样，东中西的地区差异都很大。在大的制度框架上，它不会变，但是在具体的机制、体制上，不会是完全一样的。

    南都：那么，上海有没有一些改革中遇到的问题，可以提出来，让大家一起解决的？

    崔亚东：首先，我们在改革中遇到的问题，案多人少的这个矛盾始终是存在的。案件每年是在上升的，上海去年审理的案件是55万件，同比上升了13.2%，是最近10年来上升幅度最大的一年。

    我认为，不管人员制度怎么改革，编制和人员只有这么多，人的能力和水平也是有限度的，一个法官办多少案是有限度的。

    去年上海法官人均办案是158.7起，在全国排名第二位，平均两天多办一起案子，继续这么办下去，大家会对你的办案质量也会产生怀疑的。所以我觉得，法官一年办多少案要有一个科学的定量。

    南都：你的意思是，法官应该有一个办案的上限吗？

    崔亚东：这是我今年研究的一个重点课题，就是说，一个法官一年下来，合理的办案区间是多少。上海的平均办案数在全国已经是第二名，我认为（办案数）不能再上升了。

    我看了一些国外的资料，国外的法官一年办案1000多起，但是一个法官带七八个辅助人员，和我们国家的情况不一样，而且国外有很多是调解和简易程序，很简单，可以快速处理。

    我感觉到这是一个问题，怎么解决，我现在也没有更好的意见，但我想把它作为我今年的研究课题，明年两会你来采访，我可能会有答案。

    第二个，我始终担心的是法官的素质，法官具有自由裁量权，改革之后，让审者判案，判者担责，法官的责任更大，所以法官的综合素质就更要提高，我们现在亟须建立完善高素质法官培养机制，以适应改革后法官承担的权利和责任。不能光提高法官的待遇，而不提高法官的水平。这是我最担心的两件事情。

    南都：您在公安系统工作过很多年，现在在法院系统，感觉有什么不一样？

    崔亚东：我觉得两者不一样的地方是，法院是维护公平正义的最后一道防线，我怎么把这最后一条防线做好，这是和公安人员很大的一个区别。

    当然维护公平正义也是公安警察的一个职责。但是，总书记讲当前在依法治国和司法改革的情况下，公正是司法的生命线，司法是维护公正的最后一道防线，在维护公正这最后一道防线方面，我们责任非常大。

    最担心两件事

    一个法官办多少案是有限度的。去年上海法官人均办案是158 .7起，在全国排名第二位，平均两天多办一起案子，继续这么办下去，大家会对你的办案质量也会产生怀疑的。所以我觉得，法官一年办多少案要有一个科学的定量。

    第二个，我始终担心的是法官的素质。法官具有自由裁量权，改革之后，让审者判案，判者担责，法官的责任更大，所以法官的综合素质就更要提高，我们现在亟须建立完善高素质法官培养机制，以适应改革后法官承担的权利和责任。不能光提高法官的待遇，而不提高法官的水平。这是我最担心的两件事情。

    ——上海市高级法院院长崔亚东

    声音

    法官员额退出机制

    我们还建立了法官员额退出机制，全国第一个。我们对法官每年考核一次，包括办案、廉政、遵纪守法等方面，如果考核合格，继续做法官，如犯严重错误，由党纪国法来处理。对那些没什么错误，但工作不卖力、任务不完成、考核不合格的，我们破除“一次入额终身合格”的问题。

    十大公开信息平台

    围绕阳光司法、透明法院，打造了十大公开信息平台。我们穷尽了所有信息手段，互联网、A P P等，以12368热线对外设立平台，只要你打这个号码，咨询什么样的服务都可以。一段时间后每个月接到电话大概8000个。我说，8000多个电话打进来，就是8000多条对我们的意见。

    治理“立案难”

    2013年底，我们下决心纠正年底不收案或限制收案等问题。我说宁可上海法院结案率排名全国倒数第一，也必须放开立案。2013年12月，上海所有法院受理案件比2012年同期多一万多起。一万多起案件涉及一万多个当事人或律师，如果不受理，他们对我们法院是什么评价？而且年底不受理案件，到来年1-2月，这些案件还得办理。

    ——— 上海市高级法院院长崔亚东