深圳不仅首次打开土地和国资两本账，而且一次性“盘”出了上千亿的财政存量资金。但这笔钱如何纳入政府预算，如何花得有规矩，却让其颇为烦恼，不得不将“账本”一调再调。

　　这种大规模的预算调整，既暴露了预算调整空间的界线模糊，也反映了预算与经济、社会发展中许多现实的冲突。

　　“具有里程碑意义”的新预算法施行一年来，在预算调整与公开等诸多方面给政府的钱袋子套上了“制度笼子”，也带来新的挑战。今年预算收入增长和预算调整幅度均“超常”的深圳，提供了一个观察的样本。

　　一次性“打扫”出一千亿

　　深圳一次性“打扫”出了与年度政府性基金收入规模相当的“沉淀资金”，存量资金规模之大，令预算委员们感到震惊。

　　2015年11月18日，深圳市财政委在网站上公布了一份财政预算调整报告。

　　凑巧的是，恰在此前一天，南方周末记者向深圳财委递交了采访提纲，希望了解深圳财政预算中多出来的一笔资金情况。

　　这份于10月27日向市人大常委会提交的预算调整报告显示，此次调整中所涉及的数百亿资金，主要来自按照国务院要求“清理盘活”的财政存量资金，及部分重大预算项目的调整。

　　实际上，据调整报告显示，2015年深圳市“应盘活”的财政存量资金高达1245亿元之多，其中除200亿元预留的“机关事业单位养老保险改革历史欠缴资金”因上级部门有异议而被纳入预算统筹安排外，其余1045亿元“已纳入年初预算安排”，并经人大审议通过。

　　但这笔千亿规模的“存量盘活”资金中，年初预算中所安排的800亿元“政府引导基金”有重大调整：600亿元被调整用于政府新增投资项目，其中约460亿元投入地铁三期建设及其他基础设施投资，其余资金被纳入统筹安排。

　　做出如此重大调整的高达800亿元规模的“政府引导基金”从何而来？为此南方周末记者特别查询了这一“政府引导基金”的预算内容。

该基金的预算内容首次出现在今年5月30日的深圳“两会”上，由时任财政委主任乔家华所做的预算草案报告显示，2014年全市政府性基金总收入1036.3亿元，同时按照国务院全面清理财政存量资金的要求，将清理出的1045.3亿元纳入2015年预算安排。

　　这意味着在深圳市的“财政库房”中，一次性“打扫”出了与年度政府性基金收入规模相当的“沉淀资金”。

　　令预算委员们感到震惊的，是此次清理出的存量资金规模之大。

　　深圳市财政委预算处处长舒毓民向南方周末记者解释，今年深圳财政预算的变化确实比较大，但所谓存量资金也有不同的性质。比如，有的重大项目建设投资期长达5年甚至7年，整个项目投资高达100亿元，但第一年它只能花1亿元。在传统预算管理模式下，这100亿元的项目预算必须一次到位，那么第一年花不掉的99亿元就变成了闲置的“存量资金”。

　　而按照国务院此次清理存量资金的要求，两年以上未动用的结转资金就必须盘活，所以包括预算稳定调节基金和部分长期项目的专项资金，都按照要求纳入了财政统筹预算，由此形成了千亿规模的财政调入资金。

他说，“实际上这些资金以后还是要拨付到相应项目中去的。”

　　“做账”难题

　　由于此前传闻未纳入本级政府预算的“清理资金”可能被中央财政上收，因此政府部门都很紧张，只好“暂编名目”纳入了预算，直到这次调整才把相关资金落到实际项目之中。

　　如何把这一千亿从政府钱袋子里打扫出来的巨资纳入预算安排，成为了考验深圳财政当局预算管理能力的艰巨挑战。

　　早在今年“两会”前，深圳就开始为此作打算了。

　　一位深圳市人大代表向南方周末记者表示，由于此前传闻未纳入本级政府预算的“清理资金”可能被中央财政上收，因此“政府部门都很紧张，赶紧搞了个项目先纳入预算”。

　　这一说法得到了深圳人大预算委委员刘鲁鱼的证实，“当时这800亿基金预算一出台，就在预算委引起了强烈反应，几乎每个人都反对。”原因是“产业引导基金”就是以前的“专项基金”，实际上主要是用于企业补贴的，这种补贴由于缺乏合理标准和透明性，发生过许多“骗补贴”式的腐败案件。

　　“但当时如果不编个名目出来，就可能被中央财政收回去。”在这种情况下，预算委员们无奈地接受了这一“暂编名目”的预算，直到此次预算调整才把相关资金落到了实际项目之中。

　　在多年致力于推动政府预算公开的NGO“政府预算观察”创始人吴君亮看来，此次深圳清理出的财政资金规模之巨，以及中期政府预算调整之大，已经不

　　能简单看成“小金库”的问题，“它实际上已经直接影响到了政府预算的权威性、科学性与合法性”。

　　在新预算法修订讨论时，吴君亮就曾建议，在预算调整程序中对人大常委会所审批的预算调整规模设置额度限制，超过一定规模，不能由人大常委会内部审议通过，而应提交人大全体会议表决。

　　“人大常委会的预算调整审批几乎是一个闭门作业的过程，公开性和透明性都有待加强。”吴君亮强调，如果预算调整过大，全体人大代表在两会期间审议的政府年度预算就可能被架空，“如果出了问题，谁来承担相关的政治责任与经济责任？”

　　尽管他的这一建议未能体现在新预算法之中，但新预算法对预算调整的范围和程序还是做出了明确的限制与规定：除了对必须报人大常委会审批的四种预算调整情况加以限定外，并要求各级政府在预算调整方案提交人大常委会审批前30日，将预算调整初步方案提交本级人大专门委员会进行初步审查。

　　但与此同时，在宏观经济下滑和提高财政资金使用效率等多重考量下，国务院发文力推的“财政资金统筹安排”模式，在某种程度上令大规模的预算调整与预算法规定内的预算调剂之间，本来就不够清晰的政策边界更加模糊。

　　首次打开土地和国资账本之后

　　土地和国资“账本”中，除了隐藏着此前多年不透明运作模式下的违规操作，还暴露出宏观管理体制的“内部冲突”，再加上还得在预算平衡和经济转型发展间权衡，很多地方都面临调整。

　　预算调整，很多时候看起来也有其原因。特别是，随着2015年1月1日起新修订的预算法正式施行，在预算公开、全口径预算、预算调整等诸多方面作出了新的规定，政府预算的每一步都必须更为细致、公开。

　　2014年，深圳开始推出全口径预算。也就是将所有类型的财政资金收支都纳入统一管理体系，把之前游离于预算外的政府收支也纳入预算。

　　在此之前，政府提交人大审议的仅是一般公共预算。刘鲁鱼认为，在人大代表们的多年监督之下，深圳这本账已经“比较干净，不容易出大的问题”。

　　深圳市财政委9月中旬公布的2014年政府决算报告显示，政府在过去一年中的一般公共预算支出1266.6亿元，用于公共服务、公共安全等19类支出项目。

　　而“全口径”中的另外一大块，是主要由土地和房地产收益形成的政府性基金：在2014年收入686.6亿元，支出215.9亿元，大多用于土地整备和基础设施建设，至2014年底结余416.5亿元。

　　这是深圳首次打开土地和国资经营两本账。在刘鲁鱼看来，这对预算监督尤为重要，“从全国范围来看，土地和国资管理体系都是腐败和违规案件高发区，这跟它们多年以来不透明的运作模式有很大关系。”

　　深圳的土地和国资管理模式在全国走在前列，“但这并不代表它不存在问题。”刘鲁鱼坦言，除了部门利益和个体腐败等因素外，还有一些是跟宏观管理机制的内部矛盾与冲突有关。

　　“比如深圳国企大多都是上市企业，按道理应该更加便于监督。”但刘鲁鱼认为深圳的国资经营预算恰恰是“编得最粗的”。

多方调研后，他发现这一现象背后存在着某些“制度冲突”：按照证券法规定，上市国企必须在年报中披露经营数据，年报公布的时间往往是在每年两会之后，这使得两会期间人大代表们无法看到据年报经营数据编制的国资经营预算，“这种证券法和预算法两个上位法的冲突，应该由中央层面重视并协调解决。”

　　2014年的深圳国资经营决算显示，当年国资经营收入22.18亿元，按10%的上缴比例计算，实际上政府收入仅为2亿元左右。“5000多亿的国资规模，政府收益只有2个亿，明显不合理。”刘鲁鱼表示，但在看到详细的国企经营数据之前，预算委员们也无法判断“不合理”在什么地方。

　　南方周末记者在采访期间获得的深圳国资经营数据显示，2015年1－10月市属国企累计实现营业收入987亿元，增长28.5%；利润总额353亿元，增长69.1%；已交税金总额229亿元，增长74.8%。

　　今年国资收益为何剧增？据国资部门内部人士向南方周末记者介绍，这跟去年底市属国企国信证券上市有很大关系。而这类国资“资本经营”收益应如何纳入合理的预算管理，显然也是包括深圳在内的各地政府共同面对的课题。

　　同样令预算委员们“头疼”的，还有以土地收益为主的政府性基金预算：随着房地产行情的波动以及土地出让计划的变更，各级政府土地性收入波动极大，年度之间几乎没有可比性。同时也造成了预算和结算数差距极大，“这就造成很大问题，你让预算委员们怎么审？”刘鲁鱼说。

　　南方周末记者在结算报告中发现，由市本级财政代编预算的四个新区均出现因土地出让收入大幅下降，而被迫依赖上级财政补助和预算规模大幅缩水的现象：其中光明新区2014年政府性基金收入比预算下降77.88%；而在2015年预算调整方案中，又因“高铁综合体项目用地”出让收入未实现，导致预算收入从年初预算的51.45亿元调整为11.48亿元。

　　对正在主持光明新区综合发展规划编制的刘鲁鱼来说，新区预算规模的大幅缩减让人担忧。因为它们代表着深圳经济未来升级转型的产业空间，基础设施投入不足和为短期预算平衡而盲目出让土地，可能会使它们成为粗制滥造的半拉子工程。

“对建设阶段的新区简单地要求其‘预算平衡’，并不合理。”刘鲁鱼说。

2014年底，市属国企国信证券上市，加之上半年的牛市行情，使深圳金融国资今年的收益剧增。 

　　预算究竟向谁公开

　　“最大的变化就是预算公开”，随着越来越多的媒体和眼睛盯住预算，并发现越来越多的问题，深圳政府部门在编制预算的时候也越来越小心，“不敢有问题”。

　　就在深圳公布此次“超常”预算调整的一周前，广东省财政厅厅长也公布了一组“超常”的数据：在今年1－10月全省一般公共预算收入中，深圳的预算收入增幅高达26%，贡献了全省公共预算收入增量的一半以上。

　　但在刘鲁鱼看来，这一令其他地方羡慕不已的经济数据，只是深圳多年高速增长中的“旧常态”，而真正的变化还是深圳市全口径预算的编制和公开。此后，预算监督模式，从传统的“内部质询”变成社会监督。

　　“最大的变化就是预算公开。”当南方周末记者问其担任十多年预算委委员的感受时，刘鲁鱼沉吟片刻后这样回答道。

　　“人大预算委就十几个兼职委员，即使加上四百多名人大代表，要监督数千亿元规模的政府开支是远远不够的。”刘鲁鱼说，预算公开的意义不在于向人大预算委委员公开，而是向全社会公民、纳税人公开，“我觉得这是最大的意义”。

　　他坦承，随着越来越多的媒体和眼睛盯住预算，并发现越来越多的问题，深圳政府部门在编制预算的时候也越来越小心，“不敢有问题”。

　　舒毓民告诉南方周末记者，今年新预算法修订后正式实施过程中，他真正感觉到冲击和影响“特别深远”，“除了具体的法规条文之外，我觉得最本质的改变，是在政府理财和预算管理理念上真正体现出了作为公共财政，政府预算必须向纳税人负责的理念”。

　　为建立起“预算责任”意识，深圳今年推出了一项规定，即让各预算部门法人为部门预算报告签字——不是打印，而是手签。

　　舒毓民说，这个看似微不足道的形式变化，却发挥了出人意料的影响，“我们编预算时，有预算单位的负责人找到我们说，某笔预算的钱我们不要了，因为他知道要了这个钱自己是要负责的。”他说，“过去各部门一把手只管业务，不一定关注财务和预算上的事，但你真让他签字的时候，他就紧张了。”

　　刘鲁鱼认为，随着预算公开机制的完善和推进，深圳已经到了考虑下一步改革的时机：那就是“预算参与”。

　　“我曾经开玩笑说，政府预算编制是‘人民公社大食堂’。”刘鲁鱼笑称，在这个大食堂中，政府这位“大师傅”端出什么菜，社会公众和人大代表只能选择“吃或不吃”（投票赞成或反对），但却没有“点菜”的权利。

　　在多年预算委委员的任职经历中，刘鲁鱼所看到的预算项目中，“由委员或人大代表提出的，几乎没有或者很少”。而作为政府部门，似乎又天生喜欢“修桥修路”式的投资项目，“包括许多民生类预算，实际上也是投资项目”。

　　作为改革前沿的深圳政府预算编制，未来能从传统的“人民公社大食堂”，变成人大代表和社会公众有“点菜权”的“精品餐厅”，这是刘鲁鱼在未来的预算委员生涯中最希望看到的变化。