广州市法制办解读《广州市社会组织管理办法》：

　　广州公务员任职社会组织“禁令”明年元旦起生效。

　　近期，广州市市长陈建华签发的广州市政府令第108号，公布了《广州市社会组织管理办法》（以下简称《办法》）。这部吸纳了广州市社会组织管理改革成果的政府规章，将从2015年1月1日起实施。为了让社会各界更好地学习《办法》，做好法制宣传，广州市法制办在12月4日——全国法制日来临之际，特别做了权威解读和说明。

　　根据新规，现职公务员将不得在社会组织中兼职，而离退休后确需兼任的，应当严格按照有关规定审批。

　　焦点1

　　放开激活社会组织可直接登记

　　什么是社会组织？《办法》“开宗明义”：本办法所称社会组织是指在本市行政区域内登记注册的社会团体、民办非企业单位、基金会。

　　曾几何时，登记成立社会组织可不是一件容易事，既要找到一个业务主管单位作为“婆婆”，又要经过繁复的手续，递交大量资料，在60日内经过重重审批才能获批能否成立。但是，很多有意愿开展公益服务的草根组织，很难达到审批所要达到的严格要求，因此就存在了大量的“隐性社会组织”，抑制了社会组织参与社会服务管理工作的活力。

　　为了扭转这种情况，放开激活的改革步子率先从广州迈出。2011年11月22日，根据全省体制改革工作会议精神，广州印发了《关于进一步深化社会组织登记改革 助推社会组织发展的通知》，明确规定从2012年1月1日起，除依据国家法律法规需前置行政审批外，行业协会、异地商会、公益服务类、社会服务类、经济类、科技类、体育类、文化类等八类社会组织可以直接向登记管理机关申请登记。

　　广州市法制办指出，为了巩固社会组织登记改革的成果，社会组织直接登记制度也就从“红头文件”进入了政府规章。《办法》第七条规定民办教育培训机构、民办非营利医疗机构、民办社会福利机构、民办博物馆等国家法律法规规定需经前置审批的社会组织，应当先经业务主管单位同意，取得相应许可证书或者批复文件后向登记管理机关申请成立登记，除此之外的其他社会组织可以直接向民政部门申请成立登记。

　　焦点2

　　“去垄断化”“一业多会”将成常态

　　“垄断化”是社会组织备受诟病的问题之一。为了让社会组织有一个公平开放的竞争环境，《办法》提出了“一业多会”的规定：即同一行政区域内，可以成立两个以上业务范围相同或者相似的社会组织，但社会组织的名称及标识应当有明显区别。

　　广州市法制办在解读中也指出，《办法》允许同一行业根据实际需要成立多个行业协会，慈善、文化、教育、体育、卫生、环境等公益服务性社会团体名称加“字号”，只要名称不相同，可以在同一行政区域内申请成立业务范围相同或者相似的公益服务类社会团体。伴随着《办法》的实施，“一业多会”将变成常态。

　　同时，社会团体和基金会可以设立分支（代表）机构。不过，分支（代表）机构不具有法人资格，其法律责任由设立该分支（代表）机构的社会组织承担。

　　值得注意的是，为促进培育社会组织的发展，使社会组织去垄断化，形成合理竞争局面，《办法》在会员数要求、开办资金、住所要求三个方面降低了社会组织设立登记条件：

　　一是降低了社会团体的会员数量要求。《办法》第九条规定，“在本市设立登记的社会团体会员数量不得少于15个。”与《社会团体登记管理条例》“50个以上的个人会员或30个以上的单位会员”的要求相比，大幅降低了最低会员数要求。

　　二是实行注册资金认缴制。《办法》第十二条结合广州市商事登记制度改革的做法，对社会团体和民办非企业单位的注册资金由“实缴制”改为“认缴制”，其成立登记时不再需要向登记管理机关提供具备资质的社会验资机构出具的验资报告。

　　三是降低社会组织登记住所的要求。社会组织登记住所可以是社会组织自有，也可以是租用，并且删除了起草部门送审稿中“社会组织的住所不得设在住宅内”的规定。

　　焦点3

　　“去行政化”公务员不得在社会组织兼职

　　社会组织如何避免不必要的行政干预，这是一个受到普遍关注的问题。为此，《办法》第二十二条规定了社会组织坚持政社分开的原则。现职国家公务员不得在行业协会、异地商会、民办非企业单位、基金会中兼职，离退休后确需兼任的应当严格按照有关规定审批。

　　对此，市法制办认为，这样的规定有利于逐步实现社会组织的去行政化。

　　在内部治理机制上，《办法》也明确，社会组织应当建立以章程为核心的内部管理制度，建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、诚信自律和廉洁从业机制。

　　内部监督是社会组织良性运作的保障。《办法》要求，行业协会商会应当设立监事会，基金会应当设立监事会或者监事。监事不得由理事兼任。监事会或监事应向决策机构报告年度工作并及时报告重大事项，同时对本组织内部的选举、罢免工作，以及执行机构履行决策机构的决议等工作发挥监督作用。当本组织负责人、成员以及工作人员的行为损害组织利益或者违反法律、法规和章程时，要求其予以纠正，必要时向决策机构和政府相关部门报告，并协助相关部门依法查处。

　　值得注意的是，“防治腐败”也是监事会或监事的职责之一。《办法》提出，监事会应检查本组织财务和会计资料。必要时，向登记管理机关以及税务、会计主管部门反映情况，协助上述部门监督检查。

　　焦点4

　　培育支持政府编制向社会组织购买服务目录

　　十八届三中全会以来，社会组织的发展得到了更大的支持和鼓励。

　　作为国内率先放开激活社会组织的城市，广州也决定在更大力度上培育和扶持社会组织。《办法》明确，市、区（县级市）人民政府应当将扶持社会组织发展资金列入民政部门的年度预算，用于支持社会组织有效承接政府职能转移、购买服务和授权委托事项，支持社会组织培育服务品牌，提供公共产品和公益支持。

　　其中，各级登记管理机关应当指导建立本级社会组织培育孵化基地；有关行业主管部门应当根据实际需要，指导建立相关领域、行业的社会组织培育孵化基地。

　　《办法》提出，各类社会组织培育孵化基地应当优先培育孵化公益慈善类和社会服务类社会组织，为入驻的社会组织或公益服务项目提供办公场地、政策咨询、项目策划、人才培训、机构孵化、小额资助等支持性服务，对其日常活动进行指导。孵化基地还可获财政经费补足。

　　值得注意的是，《办法》规定，市机构编制部门负责定期编制本级政府向社会组织转移职能目录；市财政部门则负责定期编制本级政府向社会组织购买服务目录。而市民政部门负责定期编制本市具备承接政府职能和购买服务资质的社会组织目录，向社会公布，并实行动态管理。

　　此外，社会组织依照国家有关规定享受税收优惠政策。全市各级政府和有关部门在起草与社会组织相关的地方性法规、政府规章、公共政策、行业发展规划等时，应当征求和听取相关社会组织的意见和建议，以保障其“话事权”。

　　焦点5

　　监管新招社会组织以“年度报告”代替“年检”

　　在入口放开之后，社会组织的监督和管理，成为了一个新课题。

　　类似于企业公司的监管，社会组织曾经也有“年检”。据介绍，广州市已从2010年起实行了社会组织网上年检，简化了年检程序，提高了年检工作效率。但随着社会组织的培育发展，他们普遍反映社会组织年检制度费时费力，对规范促进社会组织的发展并无意义，有必要取消。

　　市法制办方面指出，《办法》第四十三条回应了社会组织取消年检的呼吁，参考广州市登记商事登记制度改革的做法，将社会组织年检制度改为年度报告制度，每年3月31日前，由社会组织自行在广州市民间组织管理的门户网站——广州市社会组织信息上向登记管理机关提交年度报告。同时，为了减少社会组织为年检产生的不必要的支出，本条还规定“除社会组织负责人换届或者更换法定代表人之外，年度报告不需要提交财务审计报告。”

　　同时，《办法》还提出，实行社会组织分类评估制度，对社会组织实施动态评估。建立政府指导、部门协同、社会参与的社会组织评估机制，鼓励第三方评估机构参与社会组织的评估。

　　值得一提的是，社会组织也应当建立内部信息披露机制，至少每年度向组织成员公布一次其重大活动、财务状况、工作报告等信息。

    《办法》要求，社会组织接受捐赠、资助的，应当在接受捐赠、资助后15个工作日内通过市社会组织监管和信息发布平台向社会公布接受捐赠款物的信息，并在年度报告中披露使用捐赠、资助的有关情况。

    记者注意到，为了规范行业管理，《办法》还要求行业协会、商会，建立廉洁从业监督机构，制定行业公约、行为规范、服务标准，加强行业廉洁自律；及时向市场监管部门报告会员单位的失信和不廉洁行为，协助市场监管部门进行处理；依法将会员单位的失信和不廉洁行为记录纳入社会信用信息系统。

　　此外，社会组织登记管理机关、业务主管单位、相关行政管理部门应当采取措施规范行业协会、商会以及其他社会组织的服务和收费行为。

　　焦点6

　　禁止“逼捐”强行摊派将受处罚

　　“逼捐”或者强迫捐赠，是社会组织领域中曾经存在的现象，给社会组织带来了严重的负面影响。

　　而为了避免这种现象发生，《办法》提出，社会组织不得强迫单位和个人捐赠或者强行摊派，违者将予以警告，责令改正或者停止活动，并可以责令撤换有关责任人员；情节严重的，予以撤销登记。

　　市法制办表示，《办法》对于类似行为也有处罚规定。其中，侵占、私分、挪用社会组织资产或者所接受捐赠、资助财物；对组织成员进行财产处罚；以及在社会组织成员之外开展评比、达标、表彰活动的，同样要面临上述处罚。

　　值得一提的是，社会团体、民办非企业单位实施前款规定的行为有违法经营额或者违法所得的，予以没收，并处以违法经营额1倍以上3倍以下或者违法所得3倍以上5倍以下的罚款。

　　对于社会组织的重大事项，《办法》也做出了相应的规范。社会组织召开会员（会员代表）大会，创办经济实体，接受境外捐款或者资助，开展涉外（包括港、澳、台地区）活动，以及面向公众开展募捐活动的，均须提前15日向登记管理机关和有关主管部门书面报告，并提交活动的内容、方式、规模、参加人员、时间、地点、经费等相关材料。违者将由登记管理机关给予警告，责令改正或者限期停止活动；情节严重的，处以2万元以上5万元以下的罚款。

　　此外，社会组织的财产处置应当符合其章程规定的宗旨和服务活动的业务范围，不得在成员中进行分配。

　　立法背景

　　将改革成果上升为法律制度

　　党的十八大报告要求，在改善民生和创新管理中加强社会建设，必须加快推进社会体制改革，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。

　　十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出，“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。”

　　国务院机构改革和职能转变方案也明确了社会组织管理制度改革的安排，要求逐步实现行业协会商会与行政机关脱钩，对四大类社会组织——行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，实行民政部门直接登记，不再由业务主管单位审查同意。

　　2009年以来，民政部相继与广东省等17个省份签订了“部省合作协议”，推动社会组织改革与发展，并正在抓紧修订《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》。广东、北京、天津、浙江等省市已先后探索双重管理体制改革，实行部分社会组织的直接登记。

　　广州市自2012年5月1日起，在全国率先全面实施社会组织直接登记，不断深化社会组织登记管理改革，初步构建了统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。

　　据介绍，广州市社会组织直接登记以全省第一的成绩上升为省社会创新试点项目，并被授予“广东省社会创新实验基地”，但在实际操作中存在登记管理体制改革已突破相关法律法规，缺乏法律法规依据的情况。

　　在此背景下，《广州市社会组织管理办法》也就应运而生。市法制办指出，《办法》的制定就是为了加强和创新社会管理，进一步巩固和深化社会组织管理改革的成果，规范并促进社会组织持续健康快速发展。

　　服务指南

　　1.社会组织如何登记成立？

　　第十三条 申请登记社会团体，发起人应当向登记管理机关提交下列文件：

　　（一）申请书；

　　（二）登记住所使用权证明；

　　（三）发起人和拟任负责人的基本情况、身份证明；

　　（四）章程草案。

　　第十四条 申请登记民办非企业单位，发起人应当向登记管理机关提交下列文件：

　　（一）申请书；

　　（二）场所使用权证明；

　　（三）拟任负责人的基本情况、身份证明；

　　（四）章程草案。

　　属于本办法第七条第一款规定的需经前置审批的民办非企业单位，还需提交相关许可证（副本）或者业务主管单位的批准文件。

　　第十五条 申请登记基金会，发起人应当向登记管理机关提交下列文件：

　　（一）申请书；

　　（二）章程草案；

　　（三）验资证明和住所证明；

　　（四）理事名单、身份证明以及拟任理事长、副理事长、秘书长简历。

　　第十六条 社会团体、民办非企业单位、基金会的发起人或者举办者（以下统称发起人）应当于召开筹备成立大会后15日内向登记管理机关提交成立登记的相关材料。提交材料不全的，登记管理机关应当于5个工作日内出具《材料补正通知书》；提交材料齐全的，登记管理机关应当自受理社会组织成立登记申请之日起20个工作日内作出是否批准成立登记的决定。不予批准的，应当书面说明理由。

　　2.社会组织如何办理变更登记？

　　第十八条 社会组织成立登记后名称、住所、法定代表人等发生变更的，应当按照章程规定履行内部程序，并应当自履行完内部程序之后30日内向登记管理机关申请变更登记。登记管理机关应当自收到符合条件的申请材料之日起10个工作日内办理完毕。

　　3.社会组织如何办理注销登记？

　　第十九条 社会组织有下列情形之一的，应当向登记管理机关申请注销登记：

　　（一）完成社会组织章程规定的宗旨，或者章程规定的解散事由出现的；

　　（二）分立、合并的；

　　（三）自行解散的；

　　（四）由于其他原因终止的。

　　第二十条 社会组织在办理注销登记前，应当自行组成清算组进行清算，清理债权债务并核销财政票据，处理善后事宜，并向登记管理机关（国家法律、法规规定需经前置审批的社会组织向业务主管单位）报告；社会组织成立清算组之后，除开展清算工作外，不得再以本组织名义开展其他活动。

　　社会组织应当自清算结束之日起15日内到登记管理机关办理注销登记手续，登记管理机关自收到申请材料之日起10个工作日内办理完毕。

　　注销的社会组织，其分支（代表）机构同时注销。

　撰文：南方日报记者 黄少宏 通讯员 王颖华

（责任编辑：曹子敏）