新一轮机构改革台前幕后

　　摘要：发改委的强势一直备受关注，历次机构改革中，对发改委进行裁撤、放权都是热门话题。中编办副主任王峰3月11日指出，这次改革要进一步加大发改委转变职能的力度。“这次它的权力肯定是下放了。”王满传说，权力过大完全可以通过职权转变来改，不一定要撤销。

　　一名女子走过交通运输部的大门前。2013年3月10日，国务院机构改革和职能转变方案公布，铁道部不再保留，行政职责并入交通运输部，盛光祖即将成为中国最后一任铁道部长。（南方周末记者 张涛 图）

　　“天清地朗。”

　　国家行政学院教授宋世明用这个词，形容他在2013年3月10日那天的心情。在听了这一轮国务院机构改革与职能转变方案的说明之后，他觉得内容“货真价实”。

　　不过，不是所有人都这样认为。3月11日下午，人大各代表团分组审议机构改革和职能转变方案，不同意见也不少。安徽团代表程恩富就认为，这仍属中等程度的改革。“发达国家一般设16到20个部，我们25个部委，还可以压缩。”另一位代表刘德培则认为，拟定人口政策的职能不应划入发改委，应该保留在国家卫生和计划生育委员会。这个机构的名称也应与国际接轨，改成国家人口与健康委员会。

　　这几天，中编办最为忙碌，相关司局负责人及参与方案起草的专家要分赴各代表团听取意见，并连夜汇总。“大家有意见很正常。”方案起草组专家、国家行政学院教授王满传对南方周末记者说，就是要听取各种不同意见。事实上在方案起草阶段，他们就收集了40万条网络上的意见。

　　南方周末记者了解到，此次国务院机构改革的总体考虑是，对有广泛共识、条件成熟的，要坚定推进；但同时也充分考虑面临的形势和各种风险挑战，特别是在当前经济下行压力仍然较大，维稳任务依然繁重的实际情况下，还是要保持国务院机构的相对稳定。

　　2008年之后启动研究

　　王满传说，早在2008年上一轮机构改革之后，中编办就启动本轮机构改革的研究工作，并委托外面的专家进行预研。本轮改革启动之前，专家们已经形成了二十多份研究报告。

　　十八大闭幕后，新一届中央政治局常委会决定启动本轮改革。

　　根据中央政治局常委会的决定，文件起草组也在2012年11月成立，新任中编办主任汪永清任组长，成员包括国务院相关部门的工作人员和专家。12月，工作组进驻玉泉山，进入封闭工作状态，至今仍在继续。

　　起草组确定了本轮改革的重点是职能转变。方案的名称就因此成了“国务院机构改革和职能转变”，而前几次都叫“国务院机构改革”。初稿还考虑过将方案命名为“国务院职能转变和机构改革”，但考虑到一直以来的习惯，更主要是人代会主要是审议机构改革，所以最终稿还是将“机构改革”几个字放在了前面。

　　方案形成过程中，文件起草组就机构改革问题先后召开过4次座谈会，听取了20个省级政府或政府部门负责人的意见，此外还听取了10个国务院部门主要负责人，以及部分国有企业和民营企业负责人的意见。

　　除了座谈会，起草组又以书面形式征求了中共中央、全国人大和国务院46个部门主要负责人的意见。

　　方案起草大量参考了网络意见。在玉泉山上封闭的起草组大约有三四十人，山下则设立电子政务中心。40万条网络意见，起草组筛选出2万多条重点研究，从中确定了一两千条有价值的看法。起草组还对这些意见进行了排名，发现排名前十的意见，跟起草组要着手操作的内容基本一致。

　　成不成立体改委？

　　排名前十的意见中，成立“改革委”或“体改委”的观点赫然在列。持此观点的，不乏像吴敬琏、张维迎这样有影响力的学者。

　　“外界说我们不搞，其实我们非常重视这个建议，进行过反复论证。”王满传说，为此，起草组还专门找过当年国家体改委成立时的一些当事人进行咨询，对体改委成立、撤销的原因做过了解。

　　他们了解到的信息是，改革开放初，有些人的改革意识不强，当时设一个体改委，确实有必要。后来撤销，是因为十三届四中全会后，经济体制改革目标已经明确，各部门都在积极参与，改革设计不再是哪一个部门的事情了。再后来，体改委的任务就不那么饱满了，开始涉足搞试验区等项目，与一些专业部门职能有所交叉，于是在1998年被降格为体改办，2003年体改办也被撤销。

　　“现阶段，改革已然是共识。”王满传说，是否需要一个机构牵头，起草组做了很多分析。目前呼声最高的是“顶层设计”，不仅涉及经济改革，还涉及到政治、文化体制改革，这其实是党中央要全面考虑的。国务院机构改革更多是行政机构改革，如果设一个部门来管全面改革，是否能管得起来，有点拿不准，所以最终这次没有成立体改委。

　　3月11日上午，中编办副主任王峰在记者会上，也用了三个“拿不准”来解释为什么没有设立体改委，“怎么办？看一看。”王峰说。

　　对于社会对“大文化”的呼声，他的回答也是“看一看”。他认为，机构改革是一个循序渐进的过程，这次把新闻出版总署与广播电影电视总局合并，就是非常关键的一步。至于能不能在这个基础上再往下推，“咱们先走走看”。

　　王满传说，当时内部讨论，也有人说“大文化”要一步到位，说要将体育和旅游也并入。但“文化”领域太广了，并且在现有体制下，宣传部门也在管文化。最终，作为国务院机构改革，就先将职能交叉较大的广电总局和新闻出版总署合并了，仍定位为直属机构。至于名称那么长，“并不是因为部门之间有分歧，而是实在想不出更合适的”。

　　“拿不准”的还有“大金融”，但王峰也说，金融行业的混业管理是一个趋势，但目前对我国是否有可能一步过渡到混业管理，也只能是等看准了再动。

　　海洋缺“海事”

　　此轮改革中，“拿得准”的改革共涉及18个部门。“在起草组内部，国家海洋局和铁道部机构改革的方案很容易就达成了共识。”王满传说，其他各部门的改革方案则都经过了相当长时间的争论。

　　海洋局的方案顺利通过，背景在于自2012年5月以来，从黄岩岛到钓鱼岛，中国海没有消停过，中国海上执法力量各自为政的弊端也暴露无遗。此番将国家海洋局的中国海监总队、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察合并，重新组建国家海洋局，加强了中国的海上力量整合。

　　“具体操作层面上，现在主要是国家海洋局在主导几支队伍的整合。”农业部一位参与改组方案的人士对南方周末记者说。

　　过去，海洋局相对其他几个部门中实际处于较弱的地位——中国渔政管理着全国几十万艘渔船；海关管理缉私；交通部下属的中国海事局承担了海上警察的功能，是几家海上执法单位中实力最强的一个。

　　在这次改革中，也唯有中国海事局没有并入国家海洋局。在农业部这位人士看来，海事局没有被合并也不无道理，一是因为海事主管救助，与其他部门性质不一样，另外海事侧重点在国际航线的海洋。但这跟海事局实力强也有关系。

　　其实在2005年，国务院领导就提出在北部湾试点，将海警、渔政、海关、海洋、海事合并，当时都说过“允许失败，但一定要做”的话，但一直没做，可见其中的压力。此次除了海事外，另外4家终于实现了合并。方案公布后，国家海洋局党组在第一时间就召开会议，就有关工作进行研究讨论。主持会议的国家海洋局局长、党组书记刘赐贵过去长期在福建任职，2011年2月从厦门市长任上调任现职。

　　升格与降格的理由

　　此前流传得很广的一个说法，是本轮机构改革将整合工商、质检、药监等部门的职能，成立市场秩序监管总局。实际上，起草组一开始就认识到，这些部门有互补性，比如工商部门的队伍很强，而质检部门的技术很强。但由于涉及范围太广，怕一动就影响到监管秩序，毕竟这次改革的基调是保持国务院机构总体稳定。

　　方案起草组最终选择了目前问题最突出的食品，将食品药品监管局升格为总局，由副部级单位升为正部。这主要与过去食品安全委员会办公室的级别有关。改革前，食安办是单设的正部级协调机构，这次虽然不再单设，但仍保留，具体工作由药监总局承担。

　　保留食安办，主要是考虑到食品药监总局在管食品这个领域当中，没有囊括食品管理过程中的所有任务，例如，以植物、动物为原料的产品要出自农业、畜牧业，这块只能是留在农业部。遇到问题，还是要有一个机制来协调方方面面的关系。

　　与药监局在改革中升格不同，电监会撤销后与国家能源局合并，国家能源局的级别仍然是副部。

　　当初成立电监会，本来是进行电力市场化改革的，但过去一段时期，中国电力市场还没有完善，“不如放到能源部门统一考虑。”王满传说。

　　“实际上电监会的问题，本来上一轮改革就要解决，但最后觉得时机不成熟，没有推行。”全国政协委员、原中编办副主任黄文平3月11日参加政协讨论时说。黄是制定上一轮改革方案的参与者。

　　电监会并入国家能源局的问题解决之后，紧接着的问题就是“大能源”能否实现。这种呼声已喊了多年，能源对中国很重要，需要加强建设，统一考虑。中编办副主任王峰3月11日说，其实上一轮改革时，也有人主张成立能源部，但最终的办法是，设置高层次的国家能源委员会，办事机构设在能源局。能源局由发改委来管理，也是想通过这个改革看看效果如何。“实际效果是好的。”王峰说。

　　另外，还要考虑中国能源企业的情况，这个问题很复杂。3月12日，王满传向南方周末记者解释：中国国企往往并非单纯的企业，有的还有政策制定的职能。几大石油公司的实力都很强，如果单设一个能源部，面对大的能源企业，它能否统一起来不好说。最终，仍决定将能源局作为由发改委管理的国家局，因为发改委在部委中比较强势，或许协调能力更强。而作为正部级的发改委管理的国家局，国家能源局也只能是副部级。

　　发改委怎么改？

　　发改委的强势一直备受关注，历次机构改革中，对发改委进行裁撤、放权都是热门话题。

　　这次改革方案中有一条是，抓紧修订政府核准投资项目目录。实际上2008年机构改革中，针对发改委就提出了这一问题，但发改委对某些项目没有执行。原中编办副主任黄文平2013年3月11日参加讨论时就提到，当时直接与发改委谈的“三定”规定中就提过，要及时修订调整投资核准目录，大幅提高国家核准项目的规模和限额，不要很小的项目都跑到发改委来审批。

　　中编办副主任王峰3月11日指出，这次改革要进一步加大发改委转变职能的力度。“这次它的权力肯定是下放了。”王满传说，权力过大完全可以通过职权转变来改，不一定要撤销。

　　但也有人指出，发改委在此轮改革中形成了新的职能交叉。安徽团人大代表崇泉就认为，将研究拟订人口发展战略、规划及人口政策的职责划入发改委，就造成了新的交叉。南方周末记者了解到，将人口政策的职能划归发改委，是基于发改委今后更多要做宏观方面的工作。

　　而人口政策的相关职能划入发改委，也解决了新“卫生与计划生育委员会”的取名难题。最开始对这个新组建的机构取什么名字，难以定夺。有人想用“人口”取代“计划生育”，因为“人口”可以包含“计划生育”，反之则不行。但考虑到“计划生育”是基本国策，一旦在机构名称中不出现“计划生育”四个字，外界会产生中国要取消计划生育的解读。加之人口政策的职能已划归发改委，所以名称中就舍弃了“人口”，体现了“计划生育”。

　　所有机构改革的初稿，一直到春节后才确定。起草组在向中央政治局常委和其他领导人做了汇报沟通后，就职能转变问题，书面征求了88个部门近百名负责人的意见，此外还就有关内容征求了15个省份党政负责人和地方有关负责人的意见。

　　据南方周末记者了解，反馈比较集中的意见是，地方政府最关心放权后的管理问题，怕出现一放就乱的局面。关于这一点，国务委员马凯3月10日在改革方案的说明中特别做了要求。

　　这次机构改革方案在经过国务院党组会议审议后，又先后提请了政治局常委会、政治局会议审议，并在二中全会得以通过。南方周末记者了解到，二中全会在审议过程中，又提出了近百条意见。2月28日，中央还召开了党外民主人士协商会，就方案听取意见。3月14日，全国人大将对此方案进行表决。

　　来源：南方周末  作者：钱昊平 刘斌 实习生 孔灵

（责任编辑：曹子敏）