坚持民主公开竞争择优 推进干部人事制度改革

李源潮

李源潮（中国好人网配图）

　　党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对新形势下深化干部人事制度改革，建设善于推动科学发展、促进社会和谐的高素质干部队伍作出了全面部署，强调“坚持民主、公开、竞争、择优，提高选人用人公信度，形成充满活力的选人用人机制，促进优秀人才脱颖而出，是培养造就高素质干部队伍的关键”。我们要认真学习领会，全面贯彻落实。

　　一、深刻认识深化干部人事制度改革的重大意义

　　深化干部人事制度改革是党的十七大提出的一项重要任务。《决定》将其作为加强和改进新形势下党的建设若干重大问题之一，进行专门阐述和部署。这充分说明深化干部人事制度改革，对于完成党的执政使命具有重大意义。

　　第一，深化干部人事制度改革，是深入贯彻落实科学发展观、实现全面建设小康社会奋斗目标的迫切需要。深入贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会，是当前和今后一个时期我们党的中心任务，是党的政治路线在现阶段的集中体现。党的组织路线是为政治路线服务的，政治路线确定之后，组织工作就要及时跟进。只有进一步深化干部人事制度改革，形成干部选拔任用科学机制，才能更好地为科学发展选干部、配班子、建队伍、聚人才。

　　第二，深化干部人事制度改革，是发展社会主义民主政治的迫切需要。社会主义民主政治建设是中国特色社会主义事业总体布局的重要组成部分。随着我国经济社会不断发展，人民群众政治参与积极性不断提高，深化政治体制改革、发展社会主义民主政治的要求日益迫切。干部人事制度改革是政治体制改革的核心内容。只有切实尊重和保障广大党员对执政代表的选择权，切实落实人民群众选择人民公仆的权利，才能充分调动党员、群众政治参与的积极性，推动社会主义民主政治健康发展。

　　第三，深化干部人事制度改革，是增强我国政治制度竞争力的迫切需要。我国参与经济全球化程度不断加深，不仅要应对激烈的经济竞争、科技竞争、文化竞争，而且要应对激烈的思想竞争、制度竞争、政治竞争。当前这场国际金融危机，暴露了西方政治经济制度的缺陷，显示了中国特色社会主义制度的优势。但是，一种制度的优劣，不仅要看其产生的历史必然性和现在的表现，而且要看其适应时代要求和人民愿望进行自我革新的能力。干部制度竞争力是国家政治制度竞争力的核心要素。我们要在激烈的国际政治竞争中赢得主动，就要进一步深化干部人事制度改革，为培养造就高素质领导人才提供制度保证。

　　第四，深化干部人事制度改革，是解决干部工作中突出问题、提高选人用人公信度的迫切需要。改革开放以来我国干部人事制度改革取得重大进展，但一些深层次矛盾和问题还未得到根本解决。比如，干部选拔任用的民主机制不够健全，少数人特别是一把手说了算的现象在一些地方和部门依然存在，民主推荐、民主测评的科学性真实性还不够高，反映民意、尊重民意不够与民意失真现象同时存在；干部选拔任用中拉票问题比较突出，实际工作中存在简单以票取人现象，导致一些干部怕丢票，不敢坚持原则、大胆负责；干部竞争择优机制不够完善，优秀年轻干部脱颖而出的渠道不够畅通，干部能上不能下、能进不能出问题仍未得到有效解决；干部约束激励机制不够有力，一些地方和单位干部管理失之于宽、失之于软，对一把手缺乏严格有效的监督；选人用人上的不正之风屡禁不止，整治吏治腐败任务艰巨。这些问题尽管不是主流，但严重影响选人用人公信度。解决当前干部工作中的突出问题，实现吏治清明，关键在改革，希望在改革，根本出路在改革。

　　二、准确把握深化干部人事制度改革的指导原则

　　干部人事制度改革是干部工作从思想观念、体制机制到方式方法的全面变革，政治性、政策性很强，必须按照党的十七大和十七届四中全会精神，坚持正确原则，把握正确方向，积极稳妥推进。

　　第一，坚持党管干部原则。党管干部原则，是党的领导在干部工作中的重要体现。1938年，毛泽东同志在党的六届六中全会上提出了党管干部的思想。1953年，中共中央作出《关于加强干部管理工作的决定》，对党管干部原则作出明确规定。1962年，邓小平同志强调，党要管党，一管党员，二管干部。对执政党来说，最关键的是干部问题。1989年，中共中央《关于加强党的建设的通知》明确了党管干部原则的基本内涵。此后，党的历次全国代表大会和党的重要文件，都强调必须坚持党管干部原则。用人权是最重要的执政权之一。在改革中，放弃党管干部原则就等于放弃党的领导、放弃党的执政地位。党管干部是干部人事制度改革必须始终坚持的基本原则，任何时候都不能动摇。

　　第二，坚持科学化、民主化、制度化的建设方向。实现干部工作的科学化、民主化、制度化，是深化干部人事制度改革的重要目标。江泽民同志在2001年“七一”讲话中第一次明确提出了这一目标，2002年写进了党的十六大报告。党的十七大报告和党的十七届四中全会《决定》关于干部人事制度改革的要求都充分体现了这一思想。科学化，就是遵循党的事业发展需要和干部成长规律，改进和完善干部人事制度，实现干部工作理论、制度、方法和工作机制的科学化。民主化，就是逐步扩大干部工作民主，把民主的要求贯穿于选人用人的全过程。制度化，就是总结实践中的成功经验，形成内容完备、结构合理、功能健全、科学管用的中国特色社会主义干部人事制度体系。

　　第三，坚持德才兼备、以德为先的用人标准。胡锦涛总书记2008年在全国组织工作会议上指出，选人用人要坚持德才兼备、以德为先。在十七届中央纪委三次全会上，他再次强调，我们党的干部标准是德才兼备、以德为先，德的核心是党性。《决定》指出，“把干部的德放在首要位置，是保持马克思主义执政党先进性和纯洁性的根本要求和重要保证”。这一论述具有很强的现实针对性。德与才是干部素质不可或缺的两个方面，有德无才，难以担当重任；有才无德，终究要败坏党的事业。与改革开放初相比，我国干部队伍的年龄结构、知识结构、专业结构发生了历史性变化。现在一些干部出问题，主要不是出在才上，而是出在德上。坚持德才兼备、突出以德为先，抓住了当前领导班子和干部队伍建设的关键。

　　第四，贯彻民主、公开、竞争、择优的改革方针。这是党的十七大报告和十七届四中全会《决定》提出的明确要求。扩大干部工作民主是深化干部人事制度改革的基本方向，就是要进一步落实广大干部群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权、监督权。公开是扩大民主的前提，就是要增强干部工作的透明度，让选人用人权在阳光下运行。竞争是古今中外选拔和培养优秀人才行之有效的途径，就是用“马场赛马”、公平竞争的办法激发干部人事制度的活力。择优是干部人事制度改革的目的，就是要在干部任用程序中差额比较、选贤任能，把政治坚定、人品和能力经得起实践检验、人民群众认可的优秀干部选拔到各级领导岗位上来。

　　三、全面贯彻深化干部人事制度改革的重要举措

　　《决定》在全面总结干部人事制度改革实践经验的基础上，提出了一系列重要改革举措，明确了当前和今后一个时期干部人事制度改革的主要任务。

　　第一，建立健全主体清晰、程序科学、责任明确的干部选拔任用提名制度。提名是干部选拔任用的初始环节，目前制度还不完善。近年来查处的用人腐败案件，很多涉及这一环节。按照《决定》要求，推进干部选拔任用提名推荐环节的改革，一要合理确定参加民主推荐人员范围。在注重广泛性的同时，根据代表性、知情度和相关性原则，区分选任制、委任制等不同情况，科学界定参加民主推荐的人员，更好地体现广大党员、干部和群众特别是服务对象的真实意愿。二要全面分析民主推荐结果。把尊重民意和不简单以票取人辩证统一起来，对得票情况作具体分析，着重看干部综合德才素质和一贯工作表现，不简单以票数决定干部任用，防止误用不讲原则、不负责任的“老好人”。在“不以票取人”的时候，要有更合理的理由和更严格的审议批准程序。三要鼓励多种渠道推荐干部。坚持五湖四海，广开举贤荐能之路，拓宽党政干部选拔来源。四要规范干部任用提名方式，重点规范领导干部特别是一把手的提名行为。坚持权利与责任相统一，合理界定干部任用提名主体，规范提名形式、提名程序，明确提名责任，使隐性权力显性化、显性权力规范化，防止实际上的个人或少数人说了算。五要严肃查处拉票等违纪行为。拉票问题不解决，就会把民主引向邪路。解决拉票问题，一要堵，二要疏。“堵”就是严明纪律，严肃查处，让拉票者得不偿失；“疏”就是为干部搭建公开表达意愿和展示才华的平台，让“老实人”有被大家了解认识的机会，让干部公平有序参与竞争。

　　第二，健全促进科学发展的领导班子和领导干部考核评价机制。考核是干部选拔任用和管理监督的基础环节，也是干部人事制度改革的重点和难点之一。经中央政治局常委会议讨论同意，中央办公厅印发了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》（中办发［2009］30号），中组部印发了与之配套的“三个办法”。按照《决定》要求，下一步要重点解决3个问题。一是完善考察标准。注重从履行岗位职责、完成急难险重任务、关键时刻表现、对待个人名利等方面考察干部的德才表现。要突出科学发展政绩，根据不同区域、不同层次、不同类型干部的特点，建立各有侧重、各具特色的考核内容和考核指标体系，探索建立领导班子和领导干部工作目标责任制和岗位职责规范。二是优化考察办法。以平时考核、年度考核为基础，以换届考察、任前考察为重点，把平时考核、年度考核与任前考察、届中届末考核结合起来，增强考核的全面性和准确性。要充分运用巡视、审计、统计结果和部门（行业）专项考评结果，完善民意调查、实绩分析等方法，落实领导干部任用延伸考察办法，全面客观地考核评价干部。要按照于法周延、于事简便原则，根据不同考核对象、考核任务合理选用考核办法，使考核更加简捷高效，避免重复考核。三是强化考察结果运用。把考察结果作为干部选拔任用、培养教育、管理监督和激励约束的重要依据，充分发挥考察的导向作用。建立考核结果反馈制度，及时向领导班子和干部本人反馈考核结果，并在一定范围内通报。

　　第三，完善公开选拔、竞争上岗等竞争性选拔干部方式。公开选拔、竞争上岗，是近年来的调查中干部群众认为最有成效的选人用人改革措施。党的十七大以来，各地普遍加大了竞争性选拔干部力度，但还没有做到经常化、制度化、规范化。要继续把完善竞争性选拔干部方式作为干部人事制度改革的一个重点，突出岗位特点，注重能力实绩。一是加大竞争性选拔干部的力度。有条件的地方和部门可以每年开展竞争性选拔干部工作，对一些重要职位进行公开选拔，机关中层以下领导职位除特殊岗位外逐步做到竞争上岗为主要选拔形式。二是完善差额选拔干部办法。推行差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额票决，进一步扩大民主，促进好中选优。三是提高竞争性选拔干部的质量。按照“干什么、考什么”原则，改进笔试或面试方法，借鉴现代人才测评技术，真正考出干部的基本素质和实际能力。把考试和考察更好地结合起来，全面准确地了解干部的德才表现和工作实绩，防止凭印象起用夸夸其谈的“马谡”。探索上下结合、多部门联动等公选方式，拓宽视野，统筹资源，降低成本，提高效率。

　　第四，积极推进干部教育培训的改革创新，提高领导班子和领导干部推动科学发展、促进社会和谐能力。继续大规模培训干部、大幅度提高干部素质，是党的十七大提出的一项重要任务。《决定》再次强调，要加强领导班子和领导干部领导能力培养，提高运用科学发展观干事创业水平。要以提高培训质量和效益为重点，全面推进干部教育培训理念、内容、方式和体制机制的改革创新。一要加强理论培训，用中国特色社会主义理论体系武装干部头脑，加强党性教育，坚定理想信念。二要加强能力培训，重点提高谋划发展、统筹发展、优化发展、推动发展的本领和群众工作、公共服务、社会管理、维护稳定的本领，注重增强新形势下依法办事能力和应急管理、舆论引导、新兴媒体运用、民族宗教工作等方面能力。三要牢固树立按需培训的理念。把组织需求、岗位需求和干部本人需求有机结合起来，努力做到事业需要什么就培训什么，干部缺少什么就培训什么。要建立自主选学与组织调训相结合的干部参训机制和干部教育培训实效考核评估制度，充分激发干部参加培训的内生动力。四要坚持开放竞争，统筹优化干部培训资源。在充分发挥党校、行政学院和干部学院主渠道、主阵地作用的同时，充分发挥高校在科学文化素养培训方面的优势，使之成为干部教育培训的重要方面军。五要改进学风。把加强学风建设作为干部教育培训改革的一项紧迫任务，弘扬理论联系实际之风、刻苦钻研之风、艰苦奋斗之风。要坚持从严治校、从严治学，整治不良学风，强化学员管理、教学管理，严格校规校纪，营造良好学习秩序和氛围。

　　第五，完善年轻干部、后备干部培养选拔制度，建立来自基层一线党政领导干部培养选拔链。源源不断培养大批优秀年轻干部是关系党和国家事业的根本大计。按照《决定》精神，今后要着重抓好以下4个方面工作。一是坚持加强党性修养、加强实践锻炼的培养方针。鼓励年轻干部到基层工作，有计划安排年轻干部到艰苦地区、复杂环境、关键岗位砥砺品质、锤炼作风、增长才干。有意识地在完成重大任务、应对重大事件、抗击重大自然灾害等关键时刻锻炼和考验年轻干部。加大年轻干部跨地区、跨部门、跨行业交流力度，通过多岗位锻炼丰富阅历、提高本领。二是扎实抓好后备干部队伍建设。对后备干部坚持重在培养、同样使用，突出党性锻炼和实践锻炼，提高解决实际问题的能力，使用时与其他干部同样标准、同样程序，不搞照顾性使用；坚持优进绌退、动态管理，不搞一次选拔定终身。后备干部队伍实行复式年龄结构和梯次配备，根据干部成长周期，分为近期和中长期，分别提出不同的年龄和职务层次要求，避免在年龄上层层递减和“一刀切”。要抓好关键岗位后备干部队伍建设。加强女干部、少数民族干部、党外干部培养选拔，做到系统培养、择优使用。三是探索建立上级党政机关从基层一线遴选干部制度。坚持重视基层的干部导向，建立和完善选拔优秀村干部担任乡镇党政领导职务的办法，注重从乡镇党政领导班子成员中选拔县级党政领导干部，加大从基层一线招录公务员的比例。地方县级以上党政领导班子成员出现空缺时，要优先从具有基层一线工作经历的优秀干部和人才中选拔。四是推进选聘高校毕业生到村任职工作。建立定期选聘、岗位培训、配套保障、跟踪培养、正常流动、齐抓共管等制度，确保大学生“村官”下得去、待得住、干得好、流得动。

　　第六，坚持严格要求与关心爱护相结合，健全干部管理机制。党要管党，关键是管好干部；从严治党，首先要从严管理干部。《决定》把严格管理监督干部作为深化干部人事制度改革的重要内容，提出要坚持严格要求与关心爱护相结合，健全干部管理机制。一是加强对关键岗位干部的重点管理。既要坚持分级管理，又不能简单地以级别论轻重，而要根据岗位的重要性来考虑干部工作布局和战略重点。比如，对县委书记就不能按一般的处级干部来对待，必须实行重点管理。二是严格干部日常管理监督。干部出问题，多数都是“小洞不补，大洞吃苦”。干部管理监督要抓早、抓小，防患于未然。现在，干部日常管理监督的制度不少，关键是执行不力。落实制度，也是改革的重要环节。严格管理的基础在于及时了解、全面掌握干部的真实情况，对干部存在的苗头性问题早发现、早提醒、早纠正，不宜继续任职的要果断及时调动，不能等到问题严重了、矛盾积累恶化了才去解决。三是切实解决干部调整难处理难的问题。完善并严格执行领导干部问责制，严明领导责任，对失职渎职、造成重大损失或恶劣影响的干部要追究责任。制定调整不适宜担任现职干部的办法，明确不适宜担任现职的情形，规范调整的原则、程序，探索干部调整后的多种安排方式。四是完善干部激励保障制度。要坚持奖惩分明，把严格要求和关心爱护结合起来，特别要关心基层干部，帮助他们解决实际困难。要建立健全干部职务与职级并行制度，实行干部职级与待遇挂钩，对长期在基层和艰苦边远地区工作的干部、长期担任县乡党政领导职务的干部实行工资福利倾斜政策。坚持精神鼓励与物质奖励相结合，更好地调动广大干部的积极性、创造性。

　　第七，加大干部交流力度，完善干部交流制度。干部交流对于促进区域协调发展、培养和锻炼干部、防范用人上的不正之风具有重要作用。按照《决定》要求，今后要从4个方面做好干部交流工作。一是围绕促进科学发展，大力推进地区之间、中央机关和地方之间的干部交流。坚持有计划选派东部经济较发达地区优秀干部、年轻干部到中西部地区任职，把中西部地区的优秀干部、有发展潜力的干部选派到东部发达地区任职学习锻炼。继续从中央国家机关选派优秀干部到地方工作。围绕西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、中部地区崛起、国家支柱产业及重大项目建设、援藏援疆工作等进行干部交流。二是加大重要岗位领导干部的交流力度。这些年开展的党政正职、纪委书记、组织部长、人民法院院长、人民检察院检察长、公安局（厅）长等重要岗位干部交流，主要是本人成长地的回避交流。下一步，要逐步建立新提拔重要岗位干部异地任职制度。三是积极推进机关中层干部的交流轮岗。健全党政机关内部管理人、财、物和执纪、执法等岗位干部定期轮岗制度，防止干部因在同一岗位工作时间过长而滋生腐败。积极探索机关中层干部跨系统跨部门交流轮岗的有效途径和办法。四是疏通党政机关干部、企事业单位干部交流渠道，研究制定党政机关与国有企事业单位之间干部交流实施办法。在积极推进干部交流的同时，要强化干部任期观念，严格控制选任制领导干部尤其是地方党政主要领导任期内职务变动，保持干部任期内相对稳定。

　　第八，匡正选人用人风气，不断提高选人用人公信度。坚决整治用人上不正之风，既是深化干部人事制度改革的重要任务，也是干部人事制度改革顺利进行的重要保证。《决定》明确提出，要匡正选人用人风气，坚决整治跑官要官、买官卖官、拉票贿选等问题。我们要以最坚决的态度同用人上的不正之风进行战斗，确保实现提高选人用人公信度的目标。一是要加大从源头上防治用人上不正之风的力度，健全干部选拔任用监督机制和严重违规用人问题立项督促检查制度，健全干部选拔任用责任追究制度。二是要强化公开监督，扩大干部工作信息公开，把选拔任用干部满意度民意调查作为提高选人用人公信度的有力杠杆。三是要严肃查处违规违纪用人行为，用铁的纪律保证选人用人风清气正。经过努力，要使全党和人民群众对干部选拔任用工作的满意度、对整治用人上不正之风的满意度都有提高。

　　四、坚定不移地推进改革，积极稳妥地把握改革

　　改革开放以来，我们党一直在推进干部人事制度改革。现在，干部人事制度改革已经进入攻坚克难的关键阶段，尤其需要调动各方面的积极性，强化改革共识，凝聚改革力量，齐心协力推进改革。

　　第一，要充分认识改革的艰巨性、复杂性、长期性，始终坚持改革的正确方向，始终保持改革的锐气和勇气。干部工作中的矛盾和问题错综复杂，“官本位”的影响根深蒂固。改革堵了那些投机钻营、跑官要官、买官卖官者的路，必然会遭到激烈的反对和非议。干部人事制度改革直接涉及权力和利益关系的调整，牵一发而动全身。改革有风险，但不改革党就会有危险。现在有些干部只对上负责、不对下负责，有些低能低效，也有些以权谋私，群众意见很大。这些问题发展下去，就会导致党脱离群众、丧失先进性和执政地位。解决这些问题，必须按照中央要求，坚持民主选人、公开监督、竞争上岗、择优用人。我们要增强忧患意识、责任意识，坚定改革的信心和决心，以无私无畏、与时俱进的精神，坚持改革、推进改革、完善改革。

　　第二，要尊重基层首创精神，支持改革、鼓励创新。干部人事制度改革的许多重大举措，都源于基层的实践创造。比如公开选拔、竞争上岗、任前公示、全委会票决等，都是先有基层探索，然后经过总结提炼、规范完善，上升到制度层面的。要尊重基层首创精神，鼓励从实际出发，针对干部人事制度改革中的难点问题，积极探索、大胆创新。对改革中出现的失误和不完善不应求全责备，而应及时指导完善、帮助修正和总结经验教训，创造有利于改革的良好环境。

　　第三，要加强宏观指导，保证改革积极稳妥、有序可控。干部人事制度改革关系党和国家的领导制度，潜在的风险比其他方面的改革要大，必须在党的领导下有序可控进行，保持改革的正确方向。一要增强制度设计的科学性、合理性、协调性，注意改革措施的衔接配套，防止随意性、盲目性。二要加强对改革风险的评估。任何改革措施都会有利有弊，决策改革是一个权衡利弊的过程，推进改革是一个不断兴利除弊的过程。每一项改革措施的出台，都要考虑干部和群众的接受程度，既要看到其积极作用又要看到其可能产生的消极影响，努力降低改革风险。三要加强对改革局势的研判，把握好改革的时机、重点、力度和节奏。既要坚定不移地推进改革，又要审时度势地把握改革，积极稳妥地掌握好改革的进程。要坚决排除各种敌对势力干扰，坚定不移地走中国自己的路。

　　第四，要加强舆论引导，营造良好的改革氛围。在信息化时代，互联网、手机等现代传媒和通讯手段快速发展，信息传播渠道日益多样化，传播速度也越来越快。干部工作是社会关注的热点、人们议论的焦点，正面宣传跟不上，大量小道消息就会不胫而走，以讹传讹、混淆视听、干扰改革。要加强对干部人事制度改革新举措、新进展、新成效的宣传，让广大党员、干部和群众及时了解改革、支持改革、参与改革、监督改革。要加强舆情分析，加强对热点问题的舆论引导，防止不当炒作，形成有利于推进改革的舆论导向和社会氛围。

　　第五，领导干部要解放思想，做改革的引导者、推进者、驾驭者。从实践看，哪里的领导思想解放，哪里的改革就生机勃勃。深化干部人事制度改革，会约束领导干部特别是一把手的用人权。但从长远看，改革不仅对党的事业有利，对用人管人的领导干部也大有好处。作为党的领导干部，要进一步开阔眼界、开阔思路、开阔胸襟，讲党性、顾大局、谋长远，积极引导改革，真心支持改革，有序推进改革，为发展中国特色社会主义作出应有的贡献。

（责任编辑：吴雄）