广西坚持生态优先谋发展理念，不断强化重点流域水环境综合治理，许多流域水质持续变好。图为广西桂林市阳朔县兴坪镇漓江风光。新华社发

位于长江上游的三峡库区是全国重要的淡水资源储备库和生态功能区。图为一艘客轮行驶在重庆巫山县境内的长江巫峡段。新华社发

　　【生态观察】 

　　20世纪末本世纪初的中国，随着经济的快速发展，生态与环境问题成为制约我国经济社会可持续发展的重要瓶颈。虽然国家采取了一系列加强生态保护和建设的政策措施，有力地推动了生态状况改善，但在实践过程中，我国生态保护方面结构性政策缺位的问题越来越突出，尤其是有关生态建设的经济政策供给不足，这就使得生态效益及相关的经济效益在保护者与受益者、破坏者与受害者之间存在不公平分配，导致受益者无偿占有生态效益，保护者得不到应用的经济激励，破坏者未能承担破坏生态的责任和成本，受害者也没有得到应有的经济赔偿。这种生态保护和经济利益关系的不平衡，不仅对我国生态保护不利，也影响了地区之间及利益相关者之间的和谐。要解决这类问题，建立生态补偿机制被日益提上日程，以调整相关利益各方生态及其经济利益的分配关系，促进生态和环境保护。

1.生态补偿步入发展新时代  

　　当前，生态补偿不仅是一种环境经济手段，更是社会发展的调节手段。生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的制度安排。因此，健全和完善生态补偿机制，有利于促进生态环境质量改善，增强优质生态产品的生产和可持续供给，保障资源可持续利用，促进生态优势持续转化为发展优势，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，将生态补偿机制作为落实生态文明战略的重要举措，作出了一系列重大部署和安排。《关于健全生态保护补偿机制的意见》《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》《生态综合补偿试点方案》等重要政策文件密集出台。其中，既有对我国生态补偿制度创新路线图的总体描绘，也有针对流域、长江经济带等重点领域、区域生态补偿的工作部署，还有市场化多元化生态补偿推进计划。应该说，我国生态补偿工作已经进入了深入发展的新时代。

2.政策落地面临多重挑战 

　　生态补偿是一项涉及面广、政策性强的复杂系统工程，虽然近年来取得显著成效，但在推进政策落地过程中，仍然存在一些问题，主要表现在：

　　生态补偿政策路线图基本明朗，顶层设计仍然需要进一步完善。2018年国务院机构改革，从组成部门来看，生态文明建设的管理体制得到理顺，基本实现一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，有效避免“政出多门”、责任不明、推诿扯皮，让市场在资源配置中起决定作用、更好地发挥政府作用，这对解决我国生态补偿面临的管理多元化、政策碎片化问题提供了强有力的体制保障。在新时代，如何进一步加强生态补偿的归口管理，清晰界定政府补偿和市场补偿的边界并形成合力，如何量化生态补偿标准，做好生态补偿监测与效益评估，这些都需要在顶层设计层面进一步完善和加强，同时结合各地实践进一步加强生态补偿基础研究。

　　各地积极落实国家生态补偿政策，跨省间自发建立生态补偿机制的积极性仍然不高。全国有近30个省份相继印发了本辖区《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》，有10余个省份签署了跨省流域上下游横向生态补偿协议。笔者通过调研了解，省际自发建立生态补偿机制的积极性仍然不高，如果缺少中央层面的协调指导和资金支持，省际自发建立生态补偿机制的难度仍然很大。

　　各地高度关注生态综合补偿，但真正落地实施仍有难度。单要素生态补偿政策在实施中多以部门为主导，系统性、整体性不足，导致要素分割、管理职责交叉，补偿资金难以形成合力，政策叠加效应不明显，也会出现生态补偿资金支持的项目储备不足、资金使用绩效滞后等问题。因此，各地都期盼生态综合补偿，但综合什么、怎么综合、谁来牵头等还都不明确。个别省份探索出台了生态综合补偿试行方案，整合了省级层面与生态保护相关的多项专项资金，但补偿资金到县级层面上依然是条块分割，没有实现真正意义上的整合，存在如何打通政策“最后一公里”的问题。

　　各地积极落实共抓大保护，不搞大开发，但流域上下游仍然需要共下一盘棋。目前着眼于流域整体性、协调性的全流域补偿机制如何建立，各地想法和诉求并不一致。在谋划构建横向生态补偿的同时，如何更好地体现流域上游生态服务价值及保护成本、发展机会成本，生态补偿模式如何因地制宜，也需要在实践中下一番功夫。

3.如何推进生态补偿工作 

　　未来，推进生态补偿工作，还需要坚持谁受益谁补偿、稳中求进的原则，进一步加强顶层设计，不断创新补偿方式，加快推动生态补偿立法，实现生态保护者和受益者良性互动，让生态保护者得到实实在在的实惠。

　　进一步理顺生态补偿管理运行机制。理顺部门职责，推动建立长效机制；处理好中央与地方关系，健全和强化监督机制；加强基础研究，加快建立自然资源资产评估核算体系，完善补偿标准核算体系；加强补偿效果评估，量化评估区际生态服务提供和受益情况，评估结果可作为完善生态补偿政策的重要依据。以立法的形式固化生态补偿成功模式和长效机制，为各地深入实施生态补偿提供法律依据。

　　进一步加强顶层设计，因地制宜，纵横并举，协调均衡。对关乎国家生态安全的重要区域，要进一步加大纵向转移支付力度，实行国家购买；推动其他生态保护地区与生态受益地区建立横向生态补偿机制，鼓励这些地区大胆探索排污权、水权和碳排放权等市场化生态补偿路径，鼓励有条件的地区探索建立社会资本出资、市场运作的生态补偿基金；以山水林田湖草（海）系统保护为目标，与国家各类战略政策相结合，加大对各类财政资金的统筹力度，不断放宽资金使用限制，实行“一盘棋”式推进。

　　进一步总结提炼流域生态补偿实践成果，强化水岸统筹，“三水”并重。准确聚焦流域生态环境保护阶段目标，推动流域生态补偿由水质超标“罚款赔偿”和水质达标“奖励补偿”，向系统考虑水资源、水环境、水生态的“三水”统筹转变，科学合理设定补偿基准和目标，建立面向生态系统服务功能提升的流域生态补偿机制；推动流域生态补偿从水里走向岸上，形成水岸统筹保护、上下共享绿色发展的大补偿格局；推动建立全流域生态优势与经济优势有机融合的协作联动机制。

　　进一步加强生态补偿与生态保护修复的有机结合，有效促进生态服务价值稳定提升。根据区域主导生态功能和生态系统结构特征，识别生态保护修复重点区域空间分布，围绕重点难点问题，制定保护修复方案和实施路线图，推动重点区域实现生态服务功能提升，科学测算生态服务增量，合理确定“补偿多少”；鼓励生态修复较好地区在保护优先前提下发展生态旅游、生态农业等生态产业，培育生态产品市场，促进生态产品价值转化，形成生态补偿与生态保护和修复、生态产品开发的良性循环，让更多的生态优势转化为发展优势。

　　进一步推动生态综合补偿充分融入区域绿色发展多元推进。建议生态补偿资金除了用于生态保护与修复、环境污染治理项目，还应该用在引导产业绿色转型方面。通过实施产业承接、发展优势产业、共建园区等方式，推动产业向资源优势区域转移；通过税费减免、优惠政策支持等方式，鼓励企业提升生产技术水平，减少污染物排放；通过生态保护岗位提供、特色生态产业开发、生产技能培训等方式，推动相对困难人口不断提高收入水平。只有这样，才能实现真正意义上的生态综合补偿。

　　（作者：刘桂环，系生态环境部环境规划院生态环境补偿研究中心主任、研究员）