4月26日，美国总统特朗普在印第安纳州举行的美国步枪协会年会上宣布，《武器贸易条约》是一个“严重误导的条约”，美国将撤销在该条约上的签字。特朗普将要求国会参议院停止该条约的批准程序，使美国退出联合国《武器贸易条约》。《武器贸易条约》是提高国际武器贸易问责制和透明度、防止和消除非法武器交易，从而维护世界和平、安全和稳定的重要多边机制。

　　来龙去脉：监管八类常规武器国际贸易

　　《武器贸易条约》（Arms Trade Treaty，ATT）是联合国为监管八类常规武器国际贸易而制定的共同国际标准，包括坦克、装甲战车、大口径火炮、战斗机、攻击直升机、战舰、导弹与导弹发射器和小型军火，于2013年4月2日在第67届联合国大会上通过，2014年12月24日正式生效，目前全球有130个国家签署了该条约，其中60个国家已经批准。

　　长久以来，由于世界常规武器市场缺乏规范，武器的非法交易与走私导致大量平民伤亡，并给人类未来经济社会发展带来负面影响。在主要是发展中国家特别是饱受战乱的国家推动下，2006年年底联合国大会通过制定《武器贸易条约》的决议，强制要求缔约国设立武器出口管控部门，对每一批出口武器进行是否有违国际禁运规章、是否将用于种族屠杀或其他战争罪行、是否有可能落入恐怖分子或犯罪组织手中等方面评估，违反该条约规定者被视作违反国际法。制定条约的初衷，是控制常规武器流入战乱地区。

　　为此，条约谈判会议筹委会先后召开四次会议，以讨论议事规则等问题。2012年7月24日，作为主要武器出口国的英国、法国、德国、意大利、西班牙和瑞典等6个欧洲国家在联合国《武器贸易条约》谈判会议上提出《武器贸易条约草案》，希望通过这项具有法律效应的条约，使世界变得更加安全，减少因为武器暴力而导致的人员伤亡。2013年3月18日至3月28日，在联合国总部举行的最后一次谈判会议上，由于朝鲜、伊朗和叙利亚三国反对，谈判会议再次失败。

　　随后，支持该条约的国家决定把有关草案提交第67届联合国大会重新审议和表决。2013年4月2日，联大以154票赞成、3票反对、23票弃权的结果表决通过该《武器贸易条约》，投票得到了美国以及欧洲、非洲和拉丁美洲的许多国家支持。2013年9月25日，美国国务卿克里在参加联合国大会期间签署《武器贸易条约》，成为条约开放签署以来第91个签署国。全球最大的几个武器出口国中，法国、德国、意大利、西班牙和英国已签署并批准该条约，最大武器生产和出口国美国签署该条约，但未正式批准。中国未签署条约，但一直严格遵循联合国武器登记申报制度，保证武器出口透明。

　　真实用意：扩大美国武器出口

　　特朗普辩称，这一奥巴马时期加入的条约使得“外国官僚机构践踏美国宪法赋予公民拥有枪支的权利”，非常不明智。但明眼人不难看出，特朗普此举具有浓厚的政治动机。

　　美国全国步枪协会长期以来一直反对《武器贸易条约》，因为该条约对价值700亿美元的常规武器交易进行限制。奥巴马政府签署《武器贸易条约》时，就曾遭到美国全国步枪协会和其他保守组织反对，该条约也因而未获得美国参议院批准。其根本原因在于，条约限制了美国的武器出口，从而影响了美国军工集团的利益。在特朗普宣布将退出《武器贸易条约》后，美国主要国防承包商的股票价格一路攀升。据统计，美国军工领域的从业人员超过170万，如果再加上航空业就达到250多万，对美国经济的贡献每年超过1万亿美元。从这一点上分析，特朗普宣布退出《武器贸易条约》，目的是希望维护美国军工集团的利益，以此在政治领域笼络与美国军工集团的密切联系。作为政策回馈，美国军工界也将动用其在国会中的影响力，协助特朗普赢得2020年的美国总统大选。

　　特朗普退出《武器贸易条约》，也延续了美国武器出口的政策传统。自1935年通过《中立法》加强对武器出口管制以来，武器出口控制一直是美国阻止其他国家军事力量增长、削弱其经济力量和影响其国内或外交政策的重要工具，是推进美国对外战略、争夺与维护全球霸权的重要手段。

　　奥巴马时期，美国政府对武器出口控制体制进行了根本改革，在相当程度上改变了美国战后的出口控制制度。奥巴马政府明确提出，要把武器出口控制作为加强和巩固西方联盟以应对中国等新兴大国崛起的重要手段，以此加强以美国为首的军事和政治联盟，巩固美国的霸权地位。

　　奥巴马政府不仅在制度层面重组了武器出口的组织机构，并制定了新的出口控制清单，还强调在武器出口中不得向敌对国或潜在对手出口防务装备。非经美国同意，盟国或友好国家也不得向美国的敌对国或潜在对手出口来自美国的防务装备或技术，同时也不得向美国的敌对国或潜在对手出口本国的防务装备或技术。

　　奥巴马政府签署《武器贸易条约》，根本的目的是限制俄罗斯、中国等非盟友或伙伴国家的常规武器出口，维护自身武器出口霸主的地位。但这在一定程度上也限制了美国的对外武器出口。由于军用无人机被美国视为高度敏感的军用武器装备，即便像日本、沙特和阿联酋这样的盟友也难以获得。正如白宫发表的声明所言，《武器贸易条约》未能真正解决“不负责任的”武器贸易问题，反而成为其他国家限制美国向盟友和伙伴出售武器的工具。这才是特朗普政府退出条约的根本原因。

　　特朗普上台后，把加大对盟国出售先进武器装备作为控制和巩固同盟关系的重要手段，其本人也成了美国“军售外交”的代言人，频频通过与各国领导人的会晤推销美制武器。据不完全统计，特朗普上任前8个月，美国的武器出口额就达到480亿美元。

　　特朗普认为，奥巴马时期的武器出口政策束缚了美国军火商的手脚，其签署的《武器贸易条约》，不仅不利于“美国第一”，在国际法层面也与其放宽武器出口的政策相抵触。2018年4月19日，特朗普签署国家安全总统备忘录，大幅放宽了美国常规武器出口与转让限制，承诺向世界各地的盟友出售更多美制武器装备。

　　特朗普还取消了奥巴马于2015年签署的“禁止向外国政府直接出售军用无人机”的禁令，使美国防务承包商可以直接向外国政府出售军用无人机，而无需经过美国国防部的审批。根据美国国务院发布的数据，2018年美国的武器出口额为1923亿美元，比上一年度增加了13%，这主要得益于特朗普放宽武器出口限制的一系列措施。

　　未来影响：危害世界和地区安全

　　美国宣布退出《武器贸易条约》，是特朗普政府破坏国际多边机制的又一危险举动，遭到了包括美国欧洲盟友在内国际社会的普遍反对。

　　美国众议院国际关系委员会主席恩格尔对特朗普退出条约的决定表示担忧，表示将在众议院举行听证会作出评估。英国议会议员、工党影子内阁外交大臣艾米丽·索恩伯里指出，特朗普关于退出《武器贸易条约》的声明再次证实他不是世界领袖，而是“当今世界秩序的威胁”。

　　中国周边是美国最大的武器出口目的地，随着特朗普“印太战略”等一系列国家安全战略和国防战略的出炉，美国从国际法和国内法层面放宽武器出口限制，将继续成为美国制衡中国的重要手段，对我周边安全形势造成直接影响。

　　日本于2015年谋求从美国引进3架“全球鹰”长航时无人侦察机，以强化对西南地区离岛海空域侦察与监视能力。但是，受到美国常规武器出口与转让政策限制，日美相关谈判迟迟未能顺利推进。随着美国放宽对无人机的出口限制，“全球鹰”出口日本将是大概率事件。

　　越南自2016年5月美国全面解除军事禁运后，双边关系日益热络，预计越南也将成为受益者。印度近年在美国全球战略中的地位日益凸显，与美关系不断升温。2017年，印度从美国购买22架MQ-9B无人机，此项目受制于美国武器出口程序进展缓慢，预计未来将加快交付进程。并且，印度在引进美制先进战斗机、航母电磁弹射器等方面也可能会有更大斩获。

　　作为最大的武器出口国，特朗普退出《武器贸易条约》必然会对地区安全局势造成严重负面影响，先进武器的扩散可能会带来更多的人道主义灾难，这与美国此前在军售问题上标榜的人权和防止武器扩散等原则背道而驰。正如美国参议院国际关系委员会成员鲍勃·梅内德斯声明所言，美国退出《武器贸易条约》危及自身安全，一旦先进武器落到恐怖组织等“敌人”手中，美国自身也会面临更大的安全威胁。

　　（作者单位：国防大学政治学院）

慕小明 郑达因