“主动公开”更明确更具体

　　本报记者  吴  姗

　　■4月15日，新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“新条例”）公布，将于5月15日起施行。

　　条例的修订基于哪些方面的考虑？新条例中有哪些新举措？信息公开年报发布制度作了哪些改革？本报记者采访了条例起草部门相关负责人，详解新条例的四大亮点。

　　条例起草部门相关负责人说，2008年5月1日起施行的政府信息公开条例（以下简称“现行条例”）对推进我国政务公开、提高政府工作的透明度发挥了积极作用，实践中也遇到一些新问题，例如有些制度规定得比较原则，政府信息公开的范围不够具体，公开义务主体不够明确，对于哪些信息应当公开、如何公开，存在不同理解和认识等。

　　此外，有的申请人基于种种原因向行政机关反复、大量提出信息公开申请，明显超出了合理边界。“有一个行政机关曾收到同一申请人提交的数万份申请，个别申请人持续针对一个行政机关提起几百起信息公开诉讼。对于这种明显不当的行为，现行条例缺乏必要的程序限制。条例修订对此也有所回应，正当需求要满足好，不正当行为也要限制。”这位负责人说。

　　亮点1：首次明确信息公开义务主体

　　现行条例对“行政机关”这一主要的政府信息公开义务主体，没有作相应定义或描述。“以往的实践中，内设机构、不具有外部行政职责的机关等是否应当作为政府信息公开义务主体，存在认识分歧。”条例起草部门相关负责人说。此外，作为参照适用的“与人民群众利益密切相关的公共企事业单位”，究竟承担何种程度的政府信息公开义务，如何对其进行监督和约束，以往实践中也存在认识分歧和操作难题。

　　新条例对此调整适用主体范围，进一步明确作为政府信息公开义务主体的“行政机关”的含义，强调行政性、独立性和外部性。同时将教育、医疗卫生等公共企事业单位的信息公开，作为主管部门的行政监管事项，交由其他相关法律法规和主管部门的文件进行调整，不再参照适用政府信息公开条例。

　　这位负责人强调：“教育、医疗卫生等公共企事业单位不再参照适用新条例，不意味着弱化它们的信息公开责任，而要通过更加有力有效的制度安排，改变有名无实的参照适用，以行政监管的方式强化信息公开责任。”

　　亮点2：扩大主动公开的范围和深度

　　新条例对主动公开制度作了重要调整。一方面，将法定公开内容明确为履职依据、机关简介、规划信息、统计信息、行政许可、处罚/强制、预算/决算、收费项目、政府采购、重大项目、三类重大民生信息、招考录用和其他法定信息等15类，其中10项是所有行政机关的共性内容，5项是作为一级政府的共性内容。同时，充分考虑立法的延续性和现实情况，现行条例列举的其他各项主动公开信息继续保留。

　　“通过这种调整，一方面，行政机关共性的、最重要的核心信息被进一步突出出来，主动公开制度的价值得到更好体现；另一方面，法定公开内容的进一步具体化和共性化，相比较于现行条例的原则性列举，更有利于将主动公开要求真正落到实处，让主动公开制度的实效得到更好保障。”这位负责人说。

　　亮点3：厘清豁免公开情形，加大监督约束力度

　　新条例在“以公开为常态、不公开为例外”的原则下，确立了若干豁免公开的情形，主要包括以下6类：依法确定为国家秘密和法律、行政法规禁止公开的信息；公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的信息；涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的信息；人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的内部事务信息；行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息；行政执法案卷信息。

　　通过豁免条款，明确何种情形下可拒绝申请人的要求，在保障公众知情权与维护社会公共利益之间取得恰当的平衡。“修订过程中，我们选取25个国务院部门以及12个地方共517个行政机关，进行不予公开事项专题调研，集中分析这些机关近3年所有拒绝公开的处理决定，从中归纳总结行政机关对于政府信息公开的实际承受度，以此作为确定豁免事项基本的实践基础。”条例起草部门相关负责人介绍。

　　“豁免条款的明确，看似是对行政机关的‘保护’，实质却加大了对行政机关的监督约束力度。不予公开事项划定后，才有条件真正落实‘以公开为常态、不公开为例外’。”这位负责人说。

　　除豁免条款之外，新条例赋予政府信息公开工作主管部门对于责任人的法定处分建议权。“一段时间以来，有些人存在‘不公开出不了大事，公开错了就是大事’的认识。”这位负责人强调，“此次条例修改，要让政府信息公开成为与保密等法定责任同样的硬约束。”

　　此外，新条例将政府信息公开处理方式法定化、规范化，明确了予以公开、不予公开、部分公开部分不予公开、无法提供、不予处理等5种法定处理决定类型，每种类型又分为若干种具体情况。这位负责人强调：“根据新条例，行政机关不得再以‘非条例所指政府信息公开范围’‘不属于条例调整范围’等不规范、容易引发争议的方式作答复。”

　　亮点4：改革年报发布制度，公布时间提至每年1月31日

　　根据新条例，县级以上人民政府部门向本级政府信息公开工作主管部门提交本行政机关上一年度政府信息公开工作年度报告并向社会公布的截止时间，从原来的每年3月31日提前至1月31日。此外还增加规定，县级以上地方人民政府的政府信息公开工作主管部门应当在每年3月31日前向社会公布本级政府上一年度政府信息公开工作年度报告。

　　在实践中发现，现行的年度报告制度存在两个问题，一方面，行政机关自行多头发布年报，难免出现发布不守时、内容不规范等问题；另一方面，有分散发布的要求但没有集中发布的要求，不利于从总体上把握一个地方或者一个系统的政府信息公开工作。

　　新条例将分散发布与集中发布相结合，行政机关除自行向社会发布外，还要向本级政府提交年度报告，由各级政府信息公开工作主管部门汇总后统一对社会发布。同时，授权全国政府信息公开工作主管部门发布年度报告格式模板，进一步规范年度报告。

　　新条例还增加政府信息公开工作主管部门的法定职责，如监督主动公开制度的落实等。这位负责人说，政府信息公开工作主管部门未履行好法定职责的，要追究法律责任，力求从根本上解决“干与不干一个样、干好干坏一个样”。

　　此外，新条例取消现行条例中依申请公开需“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”的“三需要”限制条件。取消关于依申请公开收费的规定，明确行政机关依申请提供政府信息不收取费用。同时完善了依申请公开的程序规定。新条例还强化便民服务举措，要求各级政府提升政府信息公开在线服务水平，在政务服务场所设置政府信息查阅场所等。

　　（条例全文见第九版）

　　本期统筹：许 诺