辛翠玲/台湾中山大学政治经济学系教授

　　自特朗普就任以来，其“美国优先”的对外经贸政策即令国际社会侧目。退出巴黎气候协定、退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、批评联合国、主张以双边贸易协议取代多边贸易协议、退出伊核协议、发起多场贸易冲突等等，诸多看似不合理且极具威胁性的战略举措，一再令世界哗然。尤其是特朗普政府发动的一连串贸易冲突，对国际贸易秩序的扰动更居美国历届政府之冠。

　　该如何解读特朗普的对外经贸政策，其政策行为是否有章可循，美国是否已转向贸易保护与孤立主义？针对这些问题，各种看法各有其立论基础。笔者认为，特朗普政府的政策理念在本质上为修正主义霸权，各种外界看似不合理、认为是随兴所致的战略举措，非但不是躁进盲动，反而是极有效率、试图积极改造国际经贸秩序的新政。

　　换言之，被解读为正在走向孤立主义与贸易保护主义的特朗普政府，实则可能正在布局一个再次由美国霸权主导、符合美国战略定义、公共产品成本最低、自由度程度最高的新国际秩序。

　　“美国优先”政策下的贸易之争

　　上任伊始，特朗普即于2017年1月23日签署行政命令，宣布美国正式退出跨太平洋伙伴关系协定。截止到2018年8月，特朗普政府更是迅速发动了数次贸易冲突。在短短不到两年的时间，“美国优先”的对外经贸政策几乎与贸易冲突成为同义词。

　　首个贸易冲突发生在特朗普就任百日之时，目标对准的是加拿大。2016年11月，美国商务部以双反（反补贴、反倾销）之名调查从加拿大进口的软木。2017年4月初，美国对加拿大裁定征收24%的反补贴税。2017年6月26日，美国继续裁定加征加拿大的进口软木7.72%的反倾销税，使加拿大的软木出口行业受到重大冲击。

　　2017年4月，美国商务部依据《贸易扩展法》第232条款，就进口钢材、铝制品展开国家安全调查。2018年3月，调查结果出炉，特朗普政府宣布，自2018年3月23日起，针对特定钢铁、铝制品分别加征25%和10%的从价关税，欧盟、加拿大、墨西哥被给予3个月的豁免期，期满后征税。少数获得豁免关税的国家，则受进口配额的限制。除澳大利亚之外，其他国家销往美国的钢铝产品都受到影响。

　　2017年8月，美国商务部根据特朗普签署的总统行政备忘录，依据“301条款”，以贸易伙伴国违反公平贸易为由，启动调查美中贸易关系。2018年3月，美国商务部以中国对美贸易违反知识产权、技术转移、科技创新为由，宣布将对价值达500亿美元的中国进口商品加征25%的关税。随后，不断扩大征税商品的清单。从2018年7月6日起，分两个阶段征收关税。8月13日，特朗普签署2019财年度《国防授权法》，加强审查外来投资，中资企业被视为主要审查对象。

　　2017年10月，美国商务部依据《1974年贸易法》针对贸易保障的“201条款”，以商品进口数量激增、威胁美国国内产业和需要启动防卫保障措施为由，对进口洗衣机与太阳能产品启动调查。从2018年1月起，美国对进口的洗衣机收取最高达50%的关税，对太阳能电池模块征收30%的关税，随后逐渐减少，第4年起降至15%。

　　2018年3月，特朗普警告欧盟，若报复美国对欧盟进口钢铁征收关税，美国将加大力度对欧盟制造的进口汽车征收惩罚性关税。5月，美国商务部再次根据“232条款”，针对进口汽车、卡车及零部件对美国国家安全产生影响的产品展开调查，评估是否加征20～25%的进口关税，受到影响的产品总价值达2080亿美元，受到影响的主要生产国皆为美国的盟国。

　　截止到2018年7月，美国已针对中国、欧盟、加拿大、日本的总价值接近600亿美元的进口产品征收关税。除此之外，特朗普对内警告准备出走海外的美国企业，若选择留在美国，可享受低税率优惠，若将生产线转移至其他国家，将被征以高额的边境税。

　　第二次世界大战之后，美国以“善霸”的形象，向国际社会提供公共产品，稳定了国际经贸体系。但现今，特朗普政府看似不再以维持国际体系的稳定为主要战略利益，反而挑战国际体系的现状，在全球范围内开战。从稳定现状到改变现状，此种修正主义霸权国家的经贸政策为近年罕见。

　　修正主义霸权的对外经贸战略

　　霸权国，鲜少会被视为修正主义国家。所谓“现状国家” (status quo state)和“修正主义国家” (revisionist state)的主要区别在于其对既有国际秩序的态度与应对方式。由于国际规则常由霸权国家主导，故而修正主义国家之说多半用于描述具有挑战现行秩序潜力的崛起国。然而，在学理或实际政治进程中未曾被检验的命题是，作为国际规则制定者的霸权国家反对现行的国际规则，霸权国家走上了修正主义的政策路线。特朗普政府执政下的美国，即已成为修正主义霸权的具体例证。

　　美国的国际经贸战略向来是外交大战略的重要一环。自19世纪末以来，美国的对外政策思路几经转换，存在帝国主义、国际主义或孤立主义等各种路线之争。第二次世界大战后，随着美国逐渐具备国际领导强权的态势，霸权理论深刻影响了美国对国际关系的战略思路。在国际主义与霸权思想下，建立一个全球化的、自由化的国际经贸秩序，既符合美国的主流价值，也是国家利益之所在。以理性霸权与霸权稳定论的观点，亦可充分解释美国通过提供国际公共产品，建立国际经贸秩序的行为背后的动机与目的（如图1）。虽然，各国对于美国是否为称职的公共产品的提供者看法不一，但对于美国作为霸权国的关键角色则多有共识。

资料来源：笔者自制

　　然而，式微的霸权在全球变迁的局势下，对于如何布局经贸战略与国际机制，以维系原有的霸权国家利益，特朗普的政策思路迥异于其他美国总统。对此，本文分别以奥巴马政府、里根政府与特朗普政府的对比加以说明。

　　奥巴马政府的经贸政策反映出权力转移论与制度合作论的逻辑：一方面，通过修补、更新、升级，将原来由霸权国主导的经贸制度，逐渐转换为由霸权国推动的国际合作治理模式，也通过国际合作治理规范新兴强国。例如，建立各种双边自由贸易协议、跨太平洋伙伴关系协定等机制。另一方面，则通过改革国际机制，释放参与空间给新兴强国，以最低的政策成本缓和挑战者的不满，保留自身的实力。例如，国际货币基金组织特别提款权份额分配的调整、国际货币基金组织与世界银行的组织改革等。

　　奥巴马政府的国际合作治理模式，是通过增订更多的经贸协议以增强原有的自由主义国际秩序，来巩固美国的国家利益。在特朗普政府看来，这是严重的错误。原因在于：其一，在长期的国际收支失衡、全球金融危机的冲击下，以中国为主的新兴国家崛起，跨国与非国家行为者的影响力提高，国际局势已发生变化。其二，既有的国际合作治理模式强调多边磋商，效率不彰，也无法解决问题。其三，原有的国际秩序不仅已跟不上国际局势的变化所需，还被其他国家片面滥用，既有制度被各方利益侵蚀，独留美国继续作为自由贸易市场的公共产品提供者，助长看似自由却不公平的贸易关系（如图2）。

资料来源：笔者自制

　　特朗普政府的对外经贸政策思路亦与里根政府的政策不全然相同。特朗普赞同里根总统以高关税的政策手段应对当时日本的进口汽车，但认为政策虽正确，力度却有限，仅针对少数国家无助于改变美国面临的不公平的贸易关系。特朗普更不认同里根政府的多边贸易政策，对于多边国际机制极不信任的特朗普认为，里根政府着力推行的北美自由贸易协议与全球性贸易机制，稀释了美国利益。特朗普虽极为推崇里根本人，但却强烈批评里根政府的新自由主义多边贸易政策。

　　因此，特朗普政府要求的不是奥巴马政府的国际合作治理模式，也非里根政府的新自由主义多边路线。“他们征我们15%的关税，我们却什么也没要他们付出”，特朗普曾如此评论他眼中的北美自由贸易协议。对特朗普而言，所谓的国际合作治理多边机制，只是各国侵蚀美国利益的“免费午餐”。唯有通过“美国优先”的经贸战略，以强势霸权的方式，采取贸易冲突的政策手段，向各国施压，以釜底抽薪的方式，方能从根本调整国际贸易秩序。从各种双边到多边的国际机制，包括跨太平洋伙伴关系协定、世界贸易组织、北美自由贸易协议等皆然。特朗普政府的最终目的在于打破既有的国际秩序（如图3），将之调整为由美国逐一确认，并符合“自由、公平、互惠”的经贸规则。

资料来源：笔者自制

　　探究特朗普政府的经贸战略可以看出，其终极目标是以美国为中心、以美国与其他国家的双边自由贸易协议为框架，在此伞状架构上搭建新的国际秩序（如图4）。将特朗普严厉批评的既有的多边国际秩序与新国际秩序两相比对，可以明显观察到最关键的区别在于：既有的多边主义由霸权国提供公共产品，通过“善霸”或“强霸”的政策行为，使其他国家在此基础上进行制度化配合。“美国优先”政策下的新国际主义则根本拒绝提供公共产品的设定，否定多边共管公共产品的可能。

资料来源：笔者自制

　　特朗普的现实主义零和思想表现在于，他认定唯有美国能捍卫自身的利益，不寄希望于国际机制，不相信他国的合作意愿，唯有推行一对一地管理双边的国际秩序，才能确保美国不在国际规则中被不平等对待。特朗普选择贸易冲突为政策手段，他认为处于贸易失衡、但经济体量大于他国的美国有足够的能力出击和防卫，可轻易成为贸易冲突的赢家。

　　特朗普政府高调推行的“美国优先”政策是美国对外经贸战略的重点，因而与贸易保护主义与否无关，而是以国际经贸秩序全面改变为目的的新国际主义。这是一个由霸权国发动的秩序修正工程：摒弃既有的多边国际秩序，重建一个以美国为中心、且利益极大化的新国际主义秩序。

　　不同于规则导向、提供稳定性、强调可持续性的既有的国际机制，特朗普政府通过以贸易争端为主的冲突手段，强势修正美国建立的既有的多边国际秩序，将美国国家利益极大化。确保美国霸权的绝对优势，是特朗普政府真正的战略目的。事实上，在过去的一年多以来，令国际社会仍难以置信的是，最终挑战美国领导了70余年的国际秩序的最不遗余力者，竟是美国自己，而不是其他国家。

　　对特朗普政府的误读

　　特朗普政府的霸权修正主义路线并非难以捉摸，而是因为不符合美国过去的政策常态，而令人难以理解。常见的误读有：

　　谈判说认为，特朗普政府的强势政策行为只是一种谈判方式与修辞习惯，无论是对国际经贸组织的批评或对他国征收重税的谈话，特朗普个人用以表达不满的各种言辞为虚，以谈判交涉为实。虚实之间，重点不在于特朗普的谈话内容，而在于如何与特朗普政府打交道。通过谈判与交易，纷争终将化解。但是谈判说无法解释的是，为何第三国与美国看似周全的利益交换与元首等级的磋商，都不足以应对特朗普政府提出的贸易要求。

　　不同于谈判说，工具说认为，特朗普政府发起的贸易冲突等仅是政策工具性的运用，目的在于以此要求他国降低对美国的贸易赤字。持此类观点的人士认为，商人出身的特朗普必然是自由贸易的支持者与既有自由贸易体系的受益者，采取强势的贸易冲突的政策是向他国施压，迫使其他国家改变的必要工具。此说认为美国发起的贸易冲突，目的在于贸易平衡。为此，正视美国的贸易要求，重新考察彼此的经贸互动规则是必要的。然而，工具说无法解释的是，倘若贸易平衡是特朗普政府的终极要求，那么美国何以对于贸易伙伴国的态度出尔反尔，看似和解，又步步紧逼，刻意持续提高贸易冲突。

　　有大国角力的观点认为，特朗普政府发动贸易冲突的真正目的在于抑制中国的崛起。然而，这样的说法忽略了特朗普政府的强势贸易冲突亦指向其他国家，包括北约盟国、印太战略中的盟友日本与印度、朝鲜问题中的重要盟友韩国。

　　又有孤立保护说认为，“美国优先”的政策目标是孤立主义和放弃全球化。但是，孤立保护说无法解释的是，上任两天即宣布退出跨太平洋伙伴关系协定的特朗普，何以不排除日后再加入该协定。特朗普在竞选期间，虽然一再宣称退出北美自由贸易协议的各种可能，但在执政后，积极强势要求的却是分别与墨西哥与加拿大谈判新版的贸易协议。同时，特朗普政府多次提出改革世界贸易组织的主张。从各种例证看，特朗普政府真正寻求的并非是“退出”，而是“改变”国际经贸机制。

　　“美国优先”的新国际秩序

　　有鉴于特朗普政府执政至今未满两年，其试图通过贸易冲突，打造以美国为中心的新国际秩序战略的成效尚难以评论。仅就目前可观察的案例初步观察，特朗普政府强势的修正国际贸易秩序的政策过程，可大致分为三大阶段。

　　其一，结构解冻。酝酿与对手国之间的冲突，打破既有的制度结构。宣称过去的状态乃是美国单方面凈损失的结果，使对手国相信过去是一个不可持续的状态。在此阶段，对手国与国际观察者对美国的战略目的常有疑惑，或高估或低估特朗普政府的战略意图。

　　其二，结构调整。开启双边冲突性的磋商，不采用多边机制，而是在双边机制下，以一对一的方式互动，在贸易冲突螺旋式升高的过程中，打破对手在既有的国际经贸秩序结构下的保护伞，以绝对优势的经济体量保证美国拥有的绝对议价能力，确保美国在竞争中的必然胜出。

　　其三，结构再冻结。美国以绝对的优势，采取双边互动、两两协商的战略，并以此结果为基础，重新界定双边关系，进而确立新的国际秩序。

　　在此贸易冲突互动的架构下，本文尝试对美国与加拿大的软木贸易之争、美国与欧盟的钢铁贸易之争进行分析。

　　（一）美加软木贸易之争

　　2017年4月，特朗普就任百日前夕，美国商务部宣布，不排除对加拿大出口至美国的软木征收最高24%的反补贴税。特朗普本人同时公开指责加拿大“粗暴，以伪装的友善”骗取对美国不公平的贸易条件，宣称将不惜对加拿大展开贸易战。

　　作为特朗普主导的第一起双边贸易冲突，美加软木贸易冲突正是美国刻意打破北美自由贸易协议、重整国际秩序之作。

　　长期以来，主要用作房屋建材的软木始终位列美加贸易纠纷的清单之上。加拿大林场辽阔，林地公有，木材产量高、成本低，价格具竞争力，是美国建材市场的主要供应者。不敌加拿大的美国软木从业者从20世纪80年代初期起，即以加拿大政府提供公有林地为由，控诉加拿大同业不公平竞争，要求美国商务部征收反补贴税。30多年来，美加的软木贸易就在纠纷、征税、争执、协商、退税、纠纷再起的流程中定期重演，此案也几乎成了美加两国贸易主管部门的例行业务，最近一次的软木贸易纠纷协商的有效期至2016年年底为止。不同的是，这次特朗普政府不仅小题大做，而且将议题从过去的例行业务层面，提升到国家政策层级。

　　有鉴于美国对加拿大的贸易逆差金额有限，再者，双方软木贸易往来已有多年纠纷协商的经验，并非不可处理，特朗普政府此时的高调政策清楚地表明，美国要打破北美地区固有的贸易秩序结构。美国继而提升双边的贸易冲突，一方面威胁将退出北美自由贸易协议，另一方面宣布，在征收反补贴税之后半年的时间，将再对加拿大进口软木材征收4.59%～7.72%的反倾销税。特朗普政府对加拿大的双反征税，不惜牺牲美国木材与房屋建筑市场的供给与价格稳定，受到影响的软木产品总价值达57亿美元。

　　从冲突爆发到冲突升级，特朗普政府在1年不到的时间里，打破原本架构在北美自由贸易协议下的美加贸易关系，也是40年间，美加两国的5次软木贸易纠纷中冲突最为激烈的一次。加拿大政府对于此次贸易之争，虽然宣布予以反击，但谈判无效，最后向世界贸易组织提交提案，控诉美国违反北美自由贸易协议。

　　在软木贸易冲突之后，美国继续对加拿大进口的乳制品、钢铁及铝制品开战。加拿大在2018年7月1日国庆节当天，也宣布对126亿美元的美国商品加征报复性关税，正式展开加拿大“自第二次世界大战以来，采取的最猛烈的贸易行动反击”，报复性关税总额与美国对加拿大征收商品的关税总额相当。

　　加拿大也是反击美国钢铁征税报复力度最为强劲的国家。此外，加拿大寻求与欧盟、墨西哥联合反制美国。加拿大民间也加入了抗美行动。根据益普索集团（Ipsos）的民意调查，70%的加拿大人表示将拒绝购买美国商品，高达79%的加拿大民众支持对美国实施报复性关税，72%的加拿大民众支持总理特鲁多对此事的处理。

　　美国的目的不仅在于美加软木贸易本身。事实上，软木贸易之争是特朗普政府采用的冲突对话工具，意在一对一地迫使加拿大配合，改写北美自由贸易协议才是美国贸易战略的目标。故而在加拿大政府多管齐下的反击下，美国毫不退让，软硬兼施，在持续的贸易冲突之外，另于2018年8月与墨西哥就北美自由贸易协议谈判“取得突破性进展”，希望迫使加拿大重新加入修改北美自由贸易协议的谈判。

　　特朗普政府推出的贸易冲突是用以交易的政策工具，凭借贸易议题，酝酿贸易冲突，制造贸易争端。作为政策工具，除在美国国内打造政治声望外，对外作为向对手施压的谈判筹码，换取各种可能的最大的谈判交易成果。因此特朗普政府的贸易保护政策，目的并非是孤立闭关，而在于攫取更大的国际市场。

　　此不同于美国在20世纪30年代的贸易战，彼时通过高关税，美国试图降低国际贸易流通。现今特朗普政府则欲通过每一场贸易冲突，冲击既有的国际或地区贸易机制的架构，重新洗牌，使之对美国更有利。美加软木贸易之争，正是此对外贸易政策理念的产物。此案出现在特朗普执政将满百日急需提高政治声望之时，也正值美国宣布不会退出北美自由贸易协议，但将与加拿大、墨西哥重新协商协议之际，特朗普政府运用贸易政治的精算程度可见一斑。

　　（二）美国与欧盟的贸易之争

　　除加拿大之外，欧盟与美国之间的贸易架构也是特朗普政府欲开刀的对象。特朗普甚至在一次公开访谈中，当被问及谁是美国最大的敌人时，直指欧盟是美国的贸易宿敌。

　　特朗普对欧盟的贸易首战发生在2018年3月，对欧盟的钢铁与铝制品加征国家安全关税。虽然欧盟暂获3个月的豁免，但仍于6月起被列入征税之列。欧盟回敬以报复性关税，宣布若特朗普对欧盟发动关税争端，将对美国总价值近200亿美元的产品征收关税，涵盖食品、机械、高科技等领域。德国总理默克尔更是在特朗普拒绝签署七国集团联合声明之后，立即表示支持欧盟实行对美国关税的报复性措施。6月22日起，欧盟的贸易报复行动开始，首批价值32亿美元的美国商品被征收25%～50%不等的关税，商品涵盖牛仔裤、重型机械和威士忌等，皆为共和党票仓州的主要出口商品。

　　首轮交锋之后，美国继续对欧盟发出第二波贸易之争。特朗普政府威胁欧盟若持续报复美国，将针对欧盟的进口汽车、汽车零部件征收25%的关税，若此，德国的汽车制造商将受挫最重。欧盟此番回击有限，仅对美国加以谴责，警告将和其他主要经济体一起对美国的惩罚性关税展开反制措施，可能影响美国价值达 2940 亿美元的出口贸易，占美国全年出口商品19%的份额。

　　美欧双方在两次贸易冲突交锋之后，形势发生急转变化。2018年7月，双方达成和解协议：（1）同意美欧双方立即组成执行工作小组，评估现有的关税措施。（2）同意开展贸易谈判，对于非汽车工业商品贸易实行“零关税”“零补贴”。（3）双方同意针对服务业、化学制品、药物、医疗用品，以及大豆等产品降低关税壁垒。（4）同意促使欧盟与美国之间的贸易更加公平与互惠。（5）欧盟承诺，为了与美国加强能源方面的战略合作，将购买更多的美国出口的液化天然气，使欧盟的能源供给更加多元。（6）同意共同致力于改革世界贸易组织的规则，保护美国与欧盟的公司免受知识产权的盗取、强迫技术转移、工业补贴、国有企业造成的产业扭曲、产能过剩等不公平的全球贸易影响。

　　以直至目前的进展观察，对欧盟的贸易之争或许可称之为最符合特朗普政府经贸战略的一役。特朗普个人认为，一对一开展贸易冲突，美国具有绝对优势，尤其汽车征税手段一出，欧盟必得屈服。在欧盟方面，虽然欧盟对美国的态度强硬但反击行动的力度有限，以其对美国反击的金额来看，欧盟反击的总额只有美国的50%，远不及加拿大对美国的对等反击。值得注意的是，特朗普政府使欧盟接受的不仅是美欧之间的贸易秩序调整，还有欧盟对配合美国共同改革世界贸易组织的承诺。

　　结语：特朗普时刻？ 

　　如同特朗普本人在2018年初于达沃斯世界经济论坛的闭幕式演说中所言，“美国优先，并非美国孤立”（America first does not mean America alone）。特朗普政府的“美国优先”政策旨在修正传统霸权理论，挑战第二次世界大战后的国际规则，抛弃行之多年的国际多边经贸秩序，试图重新打造以美国为中心、以双边贸易协议为框架的新国际秩序，其特点在于：

　　其一，双边贸易冲突。双边贸易冲突既是过程也是工具。美国通过贸易冲突，试图打破既有的贸易结构。因而，除中国、加拿大、欧盟等国家和地区之外，特朗普政府发起的贸易争端还相继指向德国、印度等主要贸易伙伴也就不令人感到意外了。在可预见的未来，美国通过贸易争端，对目标国以战逼降的贸易现象将仍是常态。

　　其二，贸易机制重整。因为美国的战略目的在于新旧秩序的转换，退出既有的国际多边机制乃必然。不过，美国并非放弃国际多边机制，而是为了取道双边，以重整国际多边机制。故而扬言退出北美自由贸易协议的美国，却积极推动北美自由贸易协议的再协商。同理，不排除美国在今后再返跨太平洋伙伴关系协定，或其他国际多边机制。

　　其三，新秩序的领导者。美国是否会逐步退出全球化的国际领导地位？正如特朗普所宣称，“美国优先”不是孤立主义的再现。特朗普政府无意退出全球化，而是运用美国的绝对竞争优势，重新塑造一个以美国为中心的新版全球化国际秩序。

　　虽然，关于特朗普政府的“美国优先”政策与贸易政策手段是否合理大有可议之处，但有两个问题值得重视：首先，面对特朗普政府以战逼降的局面，对手国该以何种策略应对？以战止战，还是以和止战？加拿大以及欧盟对于美国的应对策略与互动过程可作为参考。

　　其次，假设特朗普政府的经贸战略成功，国际经贸秩序又将会成为何种面貌？有否可能最终真有改变世界的“特朗普时刻”出现？以美欧贸易关系在4个月之内“大转弯”之后朝零关税目标发展的局面来看，倘若未来北美自由贸易协议、其他本文未有着墨的美国－日本、美国－土耳其的双边贸易协议也皆以零关税、零障碍为标准，再加上日本与欧盟之间的自由贸易协议的因素，零限制的自由贸易是否真有可能成为世界主要经济体之间的经贸往来规则？

　　在各种变量的作用、进展尚属有限的时间里，仍难以论断未来的发展趋势，此皆有待后续的相关研究。而作为最接近后霸权时代的特朗普政府，对其加以剖析，无疑可以成为观察大时代权力转折变迁中，霸权国行为的最适合的研究个案。

　　本文原题《特朗普政府经贸战略探析：“美国优先”的新国际贸易秩序》，刊发于2018年第3期的《当代美国评论》（Contemporary American Review）。作者辛翠玲系台湾中山大学政治经济学系教授。“澎湃”经授权编发，有删节。