——以中国的“社会保护底线”实践为核心

作者：李满奎

内容提要：为了应对人类在全球化进程中所面临的各种挑战，联合国通过了可持续发展议程，确立了消除贫困的目标，并提出了建立符合本国国情的社会保护底线的具体目标。为了在中国更好地落实可持续发展议程，中国政府发布了中方立场文件和国别方案，在建立社会保护底线方面进行了有益的尝试。在水平维度上，中国建立了基本医疗保险、基本养老保险和城乡最低生活保障制度，基本实现了法定人口的全覆盖；在垂直维度上，中国通过建立医疗救助项目等措施逐步提高社会保护待遇。中国建立社会保护底线的实践对于促进获得社会保障和基本服务的人权的实现做出重要的贡献，也体现了人类命运共同体的理念，确保实现不让一个人落下的愿景。

　　关键词：社会保护底线　可持续发展　人类命运共同体
　　一、中国政府对“2030年可持续发展议程”的态度
　　人类在全球化的过程中面临着很多挑战，如大规模贫困和收入不均衡，大量人群缺少必要的医疗条件，社会保障还无法覆盖到所有人群，还有很多人无法获得清洁水资源、住房以及卫生设施，等等。这些挑战使得当前的全球化进程及发展模式从经济层面变得不可持续，从社会层面变得难以为公众所接受。作为世界上最大的发展中国家，中国也在不同程度上面临着全球化过程中出现的上述诸种挑战，无法置身事外。
　　在这一背景下，2015年联合国大会通过了名为《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》(以下简称为2030年议程)的决议。2030年议程包括17项可持续发展目标，和169项与此紧密相连的具体目标，这代表了人类社会为应对全球化时代的危机而制定的雄心勃勃的计划，目的是确保人类社会的发展路径和模式能够符合可持续发展的要求。中国是“2030年可持续发展议程”的有力倡导者和坚定拥护者。2016年4月19日，中国政府发布了《落实2030年可持续发展议程中方立场文件》(以下简称《中方立场文件》)，这是自2013年来，中国政府发布的第三份关于可持续发展议程的立场文件，这一《中方立场文件》包括序言、总体原则、重点领域和优先方向、落实途径、中国的政策共5部分，系统阐述了中国关于落实可持续发展议程的原则、立场和主张，介绍了中国的发展理念、发展政策和已经开展的落实工作。2016年9月19日，李克强总理在纽约联合国总部宣布发布《中国落实2030年议程国别方案》(以下简称《国别方案》)，《国别方案》包括中国的发展成就和经验、中国落实2030年议程的机遇和挑战、指导思想及总体原则、落实工作总体路径、17项目标落实方案等五部分，为中国落实2030年议程规划了明确具体的路线图，能够有效地保证2030年议程在中国的如期实现。《中方立场文件》和《国别方案》重申了中国政府对落实可持续发展议程所作出的庄严承诺，以及实现所有人的人权的雄心。
　　如我们所知，可持续发展的概念内容丰富，可持续发展议程的范围无所不包，从消除贫穷与饥饿，到增加清洁饮水和卫生设施；从优质教育到体面工作增长；从经济适用的清洁能源到气候行动、保护陆地生活和水下生物等。可持续发展议程展示了人类社会作为一个共同体在面对重大挑战时的担当，也展示了其消除贫困，保护地球和确保繁荣的决心。本文以下的内容将聚焦可持续发展议程中的一个核心要素，即“社会保护底线”(social protection floor)，以中国在建立和完善“社会保护底线”方面的实践为例来阐述中国政府在落实可持续发展议程以及构建人类命运共同体方面的努力。
　　二、社会保护底线在可持续发展议程中的地位
　　在2030年议程所确立的目标及与其紧密相关的具体目标中，第一个同时也是最重要的目标是到2030年在全球范围内消除任何形式的贫困。在可持续发展议程的17个目标中，这是最具挑战性的目标。2030年议程中还列举了与消除贫困目标紧密相关的具体目标，其中，第1.3项的具体目标是各国执行适合本国国情的社会保护制度和措施，包括各种类型的社会保护底线。这使得社会保护底线成为了实现可持续发展目标的重要途径和措施。社会保护底线的内容包括基本收入保障，和全民普遍获得基本社会服务的保障，如基本医疗服务的保障。社会保护底线对于消除贫苦和收入不均衡，解决全球经济失衡，增加全民获得基本社会服务的机会等具有重要的意义。也就是说，社会保护底线能够为人类社会发展中面临的各种挑战，特别是社会层面的挑战，提供解决方案，可以助力可持续发展目标的实现。
　　在《国别方案》中，中国政府明确了实现可持续议程的第1.3项具体目标的落实方案，即到 2020 年，建立健全更加公平、更可持续的社会保障制度，完善社会保险体系，实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖。这一方案明确了中国要实施全民参保计划，并且基本实现法定人员全覆盖，响应了可持续发展议程中有关建立社会保护底线的倡议。同时，这一方案还强调社会保障制度的公平性和可持续性，对社会保障制度提出了更高的要求。国际社会在推进社会保护底线倡议(Social Protection Floor-Initiative)的过程中，借鉴了“所有人的社会保障运动”(Social Security for All campaign)中的“双重维度”策略，包括水平维度，旨在实现对全体人口无差别的全覆盖，确保全体人口均能够享受最低程度的保护；垂直维度，旨在逐步实现保护水平的提高，确保社会保护更公平，更加具有可持续性。这一“双重维度”策略对于解释中国建立和完善自己的社会保护底线的实践非常有帮助。
　　三、中国完善社会保护底线的实践：双重维度的视角
　　在建立中国自己的社会保护底线的过程中，中国遵循了社会保护底线咨询委员会(Social Protection Floor Advisory Group)的建议，以既有的社会保障体系为基础，逐步引入、有条不紊地完善社会保护底线。①中国现有的社会保障体系是在市场化的经济改革和工业化过程中逐步建立并成型的。在中国，社会保险项目作为社会保障体系的核心，包括养老保险、医疗保险、生育保险、失业保险和工伤保险，长期以劳动关系的存在为前提，旨在为劳动人群提供保护，在其因年老、疾病、生育、失业、工伤等社会风险造成收入中断的情况下提供物质帮助。在社会保险制度以外，中国还建立了零星的社会救助项目，旨在为部分符合经济困难标准的非劳动人群提供物质帮助。因此，中国完善社会保护底线的过程，实际上是将社会保障的覆盖面逐步扩展至非劳动人群的过程。这也代表了社会保护底线倡议的水平维度。
　　中国的社会保护底线主要由三部分组成，即最低生活保障制度，基本医疗保险制度和基本养老保险制度。这些社会保护底线包含了一系列基本的权利和现金支付，确保中国的所有人口均能享受最低限度的基本物品和服务。
　　中国在1999年建立了城镇最低生活保障制度，旨在为城镇的经济困难家庭提供帮助，确保他们的生活水平不低于最低生活水平。这是一项由国家财政保障的救助项目。经过一年的施行后，在2000年，共有382万城镇居民从这一项目中获益。②在2002年，在国有企业改制造成的职工失业的浪潮中，这一数字增加至2，200万。③这一城镇最低生活保障制度有力地为失业的劳动者提供了物质帮助，也降低了国有企业改革的压力和阻力，其作用得到了初步显现。在2007年，农村最低生活保障制度得以建立，使得最低生活保障制度的覆盖面扩展至农村居民。至2007年底，最低生活保障制度实现了全覆盖，既覆盖了城镇居民，也覆盖了农村居民。截止2016年底，共有6，560万居民从这一制度中获益，其中城镇居民1，480万人，农村居民5，080万人。④在最低生活保障这一问题上，中国的社会保护底线已基本成型。
　　1994年《劳动法》规定，国家应当发展社会保险事业，使劳动者在患病的情况下能够获得帮助和补偿。根据这一法律规定，国务院于1998年作出了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，建立了城镇职工医疗保险制度，为有劳动关系的职工提供医疗保险待遇，逐步覆盖了全体城镇职工。经过一段时间的摸索，基本医疗保险向非劳动人群的“扩面”工作也有条不紊地得以推进。2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，新型农村合作医疗保险制度(“新农合”)由此得以建立，专门为农村居民提供医疗保险待遇。截止2015年底，98.8%的农村居民，即6.7亿农村居民为新型农村合作医疗保险制度所覆盖。⑤国务院于2007年作出了《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，城镇居民基本医疗保险制度开始在部分地区试点，为未就业的城镇居民(包括在校大学生)提供基本医疗保险，旨在探索覆盖全体城镇未就业居民的有效途径。截止2015年底，这一城镇居民基本医疗保险制度覆盖了3.77亿城镇居民。⑥如果再加上已经为城镇职工医疗保险所覆盖的2.89亿城镇职工，⑦截止2015年底，中国13.7亿人口中有13.4亿人口为基本医疗保险制度所覆盖。⑧为了解决医疗保险体系“碎片化”的问题，国务院于2016年印发了《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，提出整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。客观地讲，在为民众提供基本医疗服务方面，中国已经基本上实现了全覆盖的目标，基本医疗保险底线已经形成。
　　1994年《劳动法》规定，国家应当发展社会保险事业，使劳动者在年老的情况下能够获得帮助和补偿。1995年，国务院下发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，职工养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的方式，建立了现代型的职工养老保险制度，为城镇职工提供养老保险待遇。国务院于2009年下发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，建立了新型农村养老保险制度，作为对传统自愿型的农村养老保险的取代，后者的参加人数在20世纪90年代开始大幅减少，源于对个人缴费的依赖和配套措施的缺失。⑨在新型农村养老保险制度下，农村居民可以自愿从不同的缴费等级中选择缴费的额度(多缴多得)，个人缴纳的养老保险费将全额进入个人账户。2011年，国务院印发了《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，新型城镇居民养老保险制度得以建立，旨在为未就业的城镇居民提供最低限度的收入保障。新型城镇居民养老保险制度与新型农村居民养老保险制度在运作原理方面非常相似。也正是因为这一原因，2014年，国务院下发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险。截止到2016年底，共有超过5.09亿城乡居民为新型城乡居民医疗保险制度所覆盖。⑩加上为城镇职工养老保险制度所覆盖的3.79亿城镇职工，⑪共有超过8.88亿人口为基本养老保险制度所覆盖。如果扣除学龄前儿童和在校学生，中国的养老保险覆盖了9亿人，覆盖率达到90%，实现法定人群全覆盖的目标指日可待。也就是说，在为老年人提供最低收入保障方面，中国也基本上建成了社会保护底线。
　　在垂直维度方面，近年来，中国的社会保护待遇水平也在逐步地提高。以2009年建立的新型农村合作医疗保险为例，根据世界卫生组织的测算，农村居民的住院费用报销比例约为39.82%；⑫其余的医疗费用支出仍然需要居民个人负担。个人负担的医疗费用部分对于经济困难的居民而言，仍然会造成很大的经济方面的障碍。为了舒缓潜在的经济方面的障碍，政府建立了两个医疗救助项目。第一个是城乡医疗救助项目，根据这一项目，符合低保标准的经济困难居民，就个人负担的医疗费用部分，可以获得一定比例的补贴，能够有效降低个人负担的医疗费用比例。第二个项目是大病医保，对于因为特定疾病导致个人负担的医疗费用超过年均可支配收入的城镇居民，或者超过年均纯收入的农村居民(相当于世界卫生组织的“灾难性医疗支出”的概念)，有权获得不低于个人负担医疗费用50%以上的补贴。这些措施旨在避免特定群体因病返贫。⑬此外，在养老保险方面，城镇职工的养老金自2005年以来，实现“十二连涨”，其中2006年涨幅为23.7%，2007-2015年涨幅为10%，2016年涨幅为6.5%；2015年全国城乡居民基础养老金首次提高待遇标准，最低标准由每人每月55元提高到70元。在最低生活保障标准方面，各地也在逐年提高城乡低保的待遇水平，以北京为例，2011年到2015年，城市低保标准由月人均480元调整至710元，而农村低保标准从月人均300元提高到710元。各种医疗救助项目的建立、养老金标准和低保标准的提高，客观上提升了我国的社会保护的水平，代表了社会保护底线的纵向拓展。
　　四、社会保护底线对于构建人类命运共同体的贡献
　　社会保护底线倡议是国际社会为了解决日益严重的不平等和缺乏保障问题而做出的新一轮努力，这些问题已经成为了全球可持续发展的障碍。中国完善社会保护底线的实践，特别是，逐步拓展基本医疗保险的覆盖范围，以及建立新型农村居民基本养老保险的实践获得了国际社会的一致赞誉。社会保护底线咨询委员会将其称为“世界上有史以来速度最快、规模最大的社会融合过程，将对国内市场提升内需和平衡增长发挥实质性作用”。⑭这一实践是对国际社会解决全球社会挑战的一种回应，这些挑战包括广泛存在的贫困、收入不平等、缺乏基本医疗服务等。 

中国完善社会保护底线的实践履行了中国政府与国际社会一道共同推进落实可持续发展目标的承诺。社会保护底线将与其他可持续发展目标及紧密相关的具体目标一起，对促进人权，特别是获得社会保障和基本服务的人权的实现，做出重要的贡献。毫无疑问，社会保护底线在各个国家的建立和完善，也会像2030年议程的名字所预示的那样，改变我们的世界，共建人类命运共同体，确保实现不让一个人落下的愿景。
　　（李满奎，西南政法大学经济法学院副教授、人权研究院研究员。本文系国家人权教育与培训基础西南政法大学人权研究院2017年人权专项研究教师项目“从经社文权利公约看我国的劳动权保护”(项目号：HRI2017004)的阶段性成果。）
　　注释：
　　①See International Labour Office，Social Protection Floor for a Fair and Inclusive Globalization(Report of the Social Protection Floor Advisory Group)，Geneva，2011，p. 92.
　　②参见时正新：《中国社会福利与社会进步报告》，社会科学文献出版社2001年版，第77页。
　　③同注①，p.64.
　　④参见国家统计局：《2016年国民经济与社会发展统计公报》，载http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201702/t20170228_1467424.html，2017年6月1日访问。
　　⑤参见国家卫生计生委：《2015年卫生与计划生育事业发展统计公报》，载 http：//www.nhfpc.gov.cn/guihuaxxs/s10748/201607/da7575d64fa04670b5f375c87b6229b0.shtml，2017年6月1日访问。
　　⑥参见人力资源与社会保障部：《2015年人力资源与社会保障事业发展统计公报》，载http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201605/t20160530_240967.html，2017年6月15日访问。
　　⑦参见上注。
　　⑧参见国家统计局：《2015年国民经济与社会发展统计公报》，载http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html，2017年6月15日访问。
　　⑨International Social Security Association，Social Security Coverage Extension in the BRICS，2013，p.113.
　　⑩参见人力资源与社会保障部：《2016年人力资源与社会保障事业发展统计公报》，载http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201705/t20170531_271671.html，2017年7月1日访问。
　　⑪参见上注。
　　⑫United Nations Development Programme，Sharing Innovative Experience Volume 18：Successful Social Protection Floor Experiences，p.192，available at http：//tcdc2.undp.org/GSSDAcademy/SIE/Docs/Vol18/SIE_v18_ch8.pdf，2017年7月10日访问。
　　⑬参见上注，第 195页。
　　⑭同注①，p.15.
　　Abstract: In order to tackle various challenges arising out of globalization，United Nations adopted Sustainable Development Agenda with an aim to eradicate poverty and to establish specific targets of social protection floors conforming to domestic national circumstances.In order to better realize Sustainable Development Agenda，the Chinese government released her position paper and national plan on implementation of Sustainable Development Agenda，and explored viable ways of phasing in national social protection floors.On the horizontal dimension，China has rolled out basic medical insurance，old-age pension and minimum living standard guarantee mechanisms，nearly realizing universal coverage of de jure population.On the vertical dimension，China gradually improves the treatment of social protection though measures such as to establish medical assistance programs.The Chinese practice of establishing social protection floors contributed significantly to the realization of the human rights to social security and essential services.It is also an endorsement of the concept of a community of shared future for mankind，under which the vision that no one shall be left behind will be realized.