建立以国家公园为主体的自然保护地体系

　　本报记者 王锦涛 孟海鹰 张 文

制图：李姿阅

　　党的十九大报告指出，构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。

　　国家公园是我国自然保护地的最重要类型之一。建立国家公园体制是改革生态环境监管体制的重要举措，建成统一规范高效的中国特色国家公园体制，使得交叉重叠、多头管理的碎片化问题得到有效解决。2017年9月，中办国办印发《建立国家公园体制总体方案》，多地已经开始试点并取得初步成效。目前试点中的国家公园进展如何，下一步如何更好地落实十九大报告中提出的要求？

　　建立统一管理机构，“从前九龙治水，现在理顺了关系”

　　长江、黄河、澜沧江三大江河的发源地，雪山、冰川、湖泊遍布。青海是我国乃至亚洲重要的水源涵养生态功能区和淡水供给地，我国第一个国家公园体制试点——总面积12.31万平方公里的三江源国家公园就位于此。

　　建设已满一年的三江源国家公园，各项生态体制改革工作有效推进实施，主要试点改革任务已完成，步入了国家公园发展阶段。

　　“首先要解决体制上的碎片化，才能解决保护上的碎片化。”三江源国家公园管理局党委书记、局长李晓南说，自然资源系统具有完整性，将其分割管理，不仅管不好，反而让自然资源本身变得破碎，难以高效统一保护。

　　青海在保证自然生态系统和生态过程完整性的基础上，科学布局，组建三江源国家公园管理局和长江源、黄河源、澜沧江源三个园区管委会。“将原有的各类保护地进行功能重组、统一管理，从根本上解决政出多门、职能交叉、职责分割的弊端。”李晓南说，对3个园区所涉4县进行大部门制改革，县政府组成部门由原来的20个左右统一精简为15个，生态管理归管委会，其他社会管理归地方政府，各司其职、相互配合，“为实现国家公园范围内自然资源资产、国土空间用途管制‘两个统一行使’和三江源国家公园重要资源资产国家所有、全民共享、世代传承奠定了体制基础”。

　　而在相距遥远的吉林省，东北虎豹国家公园的设立，也让在这里工作了多年的郎建民“感到振奋”。

　　郎建民是珲春东北虎国家级自然保护区管理局科研监测中心主任。10余年来，他沿着虎豹踪迹“巡山”，四季不间断，见证了东北虎豹重现山林的喜人历程。今年8月19日，东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理局、东北虎豹国家公园管理局在长春正式成立。

　　东北虎豹国家公园位于吉林、黑龙江两省交界的老爷岭南部区域，与俄罗斯滨海边疆区接壤，总面积146.12万公顷，森林覆盖率89.42%，其中吉林省境内面积103.80万公顷，黑龙江省境内面积42.32万公顷。监测显示，区域内有野生东北虎36只、东北豹48只。

　　“所有建设有序进行，2017年开始实施自然资源统一确权登记。从前九龙治水，现在理顺了关系。”郎建民说，这是非常有实质意义、令人高兴的进步。

　　据了解，国家公园在吉林省境内涉及45个林场，在黑龙江省境内共14个林场。区域内国有自然资源资产管理机构有40个。目前，东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理局、东北虎豹国家公园管理局和珲春、汪清、东宁等10个分局已经组建完成，实行垂直管理，创新管理体制机制这一基础任务已落地，2020年将正式设立东北虎豹国家公园，全面完成东北虎豹国家公园体制试点任务。

　　提高环境治理能力，高标准、高起点、高水平建设

　　建立国家公园体制，是要让国家重要自然生态系统原真性、完整性得到有效保护，形成自然生态系统保护的新体制新模式，促进生态环境治理体系和治理能力现代化。国家公园设立后，对当地的保护能力有极大提升。

　　根据试点方案，大熊猫国家公园涉及四川、陕西和甘肃三省。记者了解到，四川将设立四川省大熊猫国家公园管理局筹备委员会，分片区整合公园内各类保护机构、职责和人员，把分散在各部门的生态保护管理职责划入其中。同时组建资源环境综合执法队伍，开展集中统一综合执法工作。

　　在东北虎豹国家公园，管理局编制了2018年项目清单，提出了天地空一体化监测体系、虎豹迁移通道廊道建设、原住居民转型发展、野生动物保护救护、核心区人为活动和生产生活退出等八大工程项目，聘请北京师范大学及吉林、黑龙江两省测绘部门等制定了建设方案，并组织召开了两轮专家论证会，形成了高标准、高起点、高水平的建设方案。

　　国家林业局东北虎豹监测与研究中心副主任、北京师范大学副教授冯利民说，在虎豹保护方面，应该根据“保护优先”原则，遵循虎豹繁衍的自然规律，围绕虎豹种群恢复这一关键任务科学规划，加快消除人类干扰，全面恢复栖息地和修复生态系统，建立现代化的自然资源监测体系，对东北虎豹国家公园开展科学高效统一管理，尽快使中国境内的虎豹繁殖种群数量和分布得到明显提升。

　　在三江源国家公园，李晓南介绍，必须坚决制止和惩处破坏生态环境行为，严字当头，建立最严格的生态保护制度和最严密的生态保护体系，目前整合了森林公安、国土执法、环境执法等执法机构，打破区域和条块分割，组建综合执法局开展综合执法。截至目前，已查处各类违法犯罪案件119起。

　　实现生态保护与经济发展相协调

　　国家公园建设的理念之一是全民公益性，在多个试点中，地方也在探索，如何充分让普通老百姓从中受益，实现生态保护与民生改善双赢。

　　三江源国家公园的建设者们深有体会，只有在生态保护中改善民生，让牧民充盈保护生态的内生动力，从草地利用者转变成生态管护者，才可永续发展。“我们创新体制，在原有的林地、湿地单一生态管护岗位基础上，设立了园区综合生态管护公益岗位，优先从建档立卡贫困户中挑选管护员。”李晓南说，新设生态管护公益岗位7421名，均已持证上岗，“未来将一户设一个草原生态管护公益岗位，使牧民由草原利用为主转变为保护生态为主”。

　　此外，《三江源国家公园条例（试行）》已正式施行，这不仅为国家公园生态保护和建设提供了法律依据，而且为国家公园管理配套法规的制定打下了实践基础。“根据相关规定，我们将通过实施特许经营制度等方式，拓展国家公园保护经营管理的新模式。”李晓南说，吸收更多牧民从事生态体验和环境教育服务、宣传引导等工作，让他们从国家公园建设中获得稳定收益。

　　在北川县小寨子沟正河村，开办农家乐的村民廖志清翻出一份珍藏的报纸：“看，上面写了，《大熊猫国家公园体制试点方案》审议通过，这可是大喜事！”

　　根据四川省第四次大熊猫调查结果，北川境内的野生大熊猫多达70多只。根据规划，当地属于大熊猫国家公园的岷山山系区域。北川县委书记赖俊表示，北川将保护好生态环境，加强统筹规划，利用建立大熊猫国家公园的契机，建立当地居民参与生态保护的利益协调机制，完善野生动物损害补偿制度，并依托国家公园优势，发展民族文化、生态旅游、熊猫文化产品、特色农产品加工等相关产业。

　　“今后，我们将坚定地为人民创造良好生产生活环境，推进三江流域共建共享机制，加强科技、科研人才队伍、智慧国家公园等配套支撑体系建设，积极配合相关部门全面恢复和治理历史遗留探采矿点生态环境。”李晓南说，真正为保护生态环境作出我们这代人的努力，让三江源国家公园成为国家的生态屏障。