自特朗普就任美国第45任总统以来，一直贯彻“美国优先”的对外政策，内政外交重心明显转向本土，对外退出“巴黎协定”、推行贸易保护主义、拒绝“全球化”，对内废除奥巴马政府的“医改政策”和减少部分福利政策，表现出强烈的“向内收缩”特征。造成美国在战略政策上“勒紧腰带”的原因有很多，但主要来自于国内经济压力。

然而，与此同时，美军军费支出却在大幅度扩张。特朗普政府于今年5月底正式推出2018财年国防预算报告，提出将基本国防预算提升10%，新财年的军费总额增加至6391亿美元，达到自2013财年以来的最高点。这看上去似乎有些矛盾？

特朗普政府为何要大幅增加军费

美国政府长期以来保持着较高的赤字率。据美国国会预算局CBO统计，2016财年美国政府财政赤字达5870亿美元，占GDP3.2％；2017财年赤字虽有小幅下降，但也达到5590亿美元，占GDP的2.9％，这一数字虽然比2009年的9.8%的赤字率降低很多，但仍然接近3%的国际红线。

美国政府强调的大幅减税计划和基建计划将进一步压缩财政空间和预算空间。4月底，美国公布了历史上最大的减税计划，将收入税的最高税率从39.6%调至35%，将联邦企业所得税税率从35%下调至15%，将个人所得税税率从当前7档缩减至3档。据估算，如果减税政策全部实施，联邦政府未来10年将会削减10万亿美元的税收。同时，特朗普团队计划投入5500亿美元开展基建项目。大规模的财政支出使特朗普政府面临巨大的财政压力。

显然，特朗普政府的战略收缩行为与其自身经济状况有很大的关联性，但特朗普政府又一直对增加军费和扩军表现出强烈的兴趣。早在2016年9月，特朗普在费城专门就国防政策发表演讲，完整而详细地提出了军队重建方案，并表示“只要入主白宫，就会要求国会全面取消防务自动减支机制，并且提交一份新的预算以重塑军队”。

随着今年5月底美国2018财年国防预算案的抛出，特朗普政府申请基本预算金额约为5745亿美元，海外应急行动预算约为646亿美元。其中，陆军基础预算达到1371.28亿美元，比2017财年增加了11.58%；海军基础预算达到1715.11亿美元，比2017财年增加了7.80%；空军基础预算达到1654.90亿美元，比2017财年增加了12.98%。

此次美军预算大幅增加，重心放在涨工资、扩充兵员、恢复部队战备水平和装备的维护升级上。2018财年美军基本预算额度超出了《2011预算控制法》设定的上限，事实上已经突破了防务自动减支机制的束缚。

美军军费扩张是为了重塑美军，并增强全球控制能力。关于此次国防预算提交动因，五角大楼预算编制官员表示：世界的不可预测性和危险程度大幅增加，“伊斯兰国”横扫中东地区，抱着复仇心态的俄罗斯当前在欧洲和中东地区频频制造麻烦，中国则在不断崛起并企图扩大自身势力范围。

五角大楼认为，由于奥巴马政府的《预算控制法》削减了军队拨款，防务自动减支机制导致军队缩编，美军战备能力不断受到侵蚀，战备工作一拖再拖，达不到军事全球控制的需求，必须通过扩张军费来应对“危险世界”的威胁。

此外，共和党政府具有明显的提升军费支出的倾向。从美国共和党和民主党组成的政府来看，共和党具有明显的鹰派特征，是军火商的主要赞助对象，与军工集团的联系也更为密切，在执政时扩张军费的倾向较大。

美国政府与大型军工集团之间存在密切关系已经是公开的“秘密”，军工集团对美国政党选举政治拥有巨大的影响力，所以历任政府在涉及军工集团利益上都显得极为谨慎。2000年大选，共和党小布什以微弱优势赢得总统选举，军工集团的政治捐款有430万美元，其中93%都投给了共和党；到2002年年初，小布什政府因捷克和匈牙利拟向其他国家购买军火而以外交手段相威胁，主要是由于美国著名军工集团洛克希德·马丁公司竞标失败利益受损而引发的。

正因为特朗普作为共和党总统候选人时鲜明地支持军工集团，所以由美国军工集团控制的全国步枪协会早在2016年5月20日就宣布为特朗普背书，为其入主白宫打下重要基础。实际上，近几届共和党总统执政期间，美国政府的军费增长率明显高于民主党总统执政时期。在可以预见的4年里，特朗普政府很有可能会将军费维持在一个较高的增长幅度上。

与此同时，军费扩张也是为了加强装备建设。美国是全球最大的军事产品与服务的购买者，保持着世界上最强大的军事实力，2016年的军费支出达到6220亿美元，是中国的4倍多，占到全球防务开支的40%。在军费总额基本固定，但装备价格飙升的情况下，如何有序更换和淘汰老旧装备成为现实问题。

近些年，美军一直通过压减老旧装备、延长装备使用寿命、添补新型装备、装备少而精锐的部队等方式加强装备建设。随着装备产品进步和新技术的大量应用，武器单价成几何倍数增长，军方武器采购数量却大幅下降，直接导致装备研发费用和摊销成本急剧上升。

与此同时，美军在上世纪70～80年代冷战期间大量采购的装备每年需要巨额维护、更新和升级经费，这也是导致特朗普政府扩张军费的重要因素。以空军为例，美军主力战机都是上世纪70年代设计的，远程轰炸机B-52、B-1更是上世纪50～70年代设计的，以F-15、F-16为代表的第三代主力战机数量在1500架左右，以F-22为代表的第四代主力战机只装备了190架，且因费用高昂已经停产，取而代之的第四代主力机型F-35仅以每年30架的速度列装，未来面临巨大的换装缺口和经费压力。

“战略收缩”与“军费扩张”并不矛盾

特朗普政府军事战略的核心是通过“实力保障和平”，“战略收缩”的目的是为了更好地发展美国自身，最大化实现“美国优先”政策，与此同时，通过“军费扩张”提升军事实力，保障美国内政外交目标顺利实现。

美国“战略收缩”为“军费扩张”提供了可能。美国政治回避不了两党之争，财政预算问题一直是两党争执的焦点。特朗普政府面对赤字攀升的政府，只有通过先期的“战略收缩”，才能为后期的“军费扩张”预留预算空间。

在2018年的政府预算案中，特朗普政府大幅削减非国防性开支，包括环保、能源研究、农业、国务院等部门开支，其中美国环保局开支削减规模达26亿美元，与之前相比少了差不多三分之一。同时大幅削减社会福利开支，包括废除医改法案并改革医疗补助计划，大幅削减联邦雇员退休福利、削减残疾人帮扶项目等，这些措施都为增加军费预算提供了可能。

美国也在逐渐减少国际责任和对外防务开支，以缓解国内军费支出压力。特朗普在接受《华盛顿邮报》采访谈及亚太安全时曾表示：“我们现在的地位已经与过去不同了，美国过去曾经是一个富裕、强大的国家，而现在我们是一个穷国、一个负债国。你怎么解决21万亿美元的债务问题？我们花钱保护别的国家，我们没有把钱花在自己身上。”

今年以来，特朗普展现其“商人重利本色”，屡次针对盟友军费支出问题表达观点，指出盟友军费支出比例偏低，压迫盟友增长军费。为了进一步节省对外防务开支，特朗普政府还提议将美国向其他国家提供武器装备的方式从目前的无偿援助改为无息或低息贷款，巴基斯坦、菲律宾和越南等国家可能会受到影响。

“军费扩张”也为“战略收缩”提供了强有力的保障。特朗普政府推行贸易保护、边境管控、收紧移民和加强本土安全等“战略收缩”举措后，造成国内国际形势相对紧张，美国在相关领域的话语权可能会被削弱，这显然与特朗普“强大到没有人能够给美国制造麻烦的程度”的政策主张不相符合，这就需要通过扩张军费、提升军力来保障其核心利益。

特朗普政府如果继续推行“扩张型”的战略政策，有可能进一步增加美国的赤字率，所以需要“战略收缩”来降低美国对外的不必要开支，在不符合美国主要利益的问题上主动退出，能够让美国更加集中力量进行符合其自身利益的活动。

美国一直将中国定位为军事挑战

在美国历届共和党总统执政期间，军费一般都有一定幅度的增长。但与里根政府推出的“星球大战计划”，老布什政府组织海湾军事行动，小布什政府在“9·11”后的反恐战争等增长军费的因素不同，此次特朗普政府大幅增加军费预算并不一定意味着军事介入和军备竞赛。

美国军费中采购和研发费用不足以维持未来军事需求，在面临大量老旧装备替代、新装备价格居高不下之时，削减政府非军事开支、让盟友承担更多军事责任、增加对外军火贸易、更换海空军装备、发展尖端武器系统只是美国要维持其头号强国的必然选择。但为了增加军费，不排除会过度渲染“中国威胁论”，也不排除会在亚太构建制衡中国崛起的军事联盟体系与伙伴关系。

虽然美国在全球战略中处于收缩态势，但美国一直将中国定位为军事挑战，倾向于对中国采取更加积极主动的威慑战略。特别是2015年以来，美国对中国的威胁判断趋于严峻，在军事上对中国的定位更侧重于交战对手而非合作伙伴，在军事规划、作战概念、兵力部署和装备研发上准备与中国交战。其专门针对中国提出了“全球公域介入与机动联合”作战概念，将“第三次抵消战略”直接定义为“意在应对中国日益上升的反介入与区域拒止挑战”。

美国在亚太大规模排兵布阵，截至2015年，美国海外驻军有15.43万人部署在亚太区域，达到美军海外驻军总数的65%；在亚太区域部署或升级换代包括“萨德”系统在内的大量新装备，并预计在2020年前将60%的海空力量部署于亚太。应该说，美国此次军费预算的大幅度增长，很大程度也是想在军事上遏制中国崛起。

中美首脑2017年4月的“海湖会晤”以及7月德国汉堡G20峰会上的“习普会”，为中美关系的发展奠定了建设性的基调，并多次强调将致力于推动两军关系的发展。中美两国在亚太应避免陷入“安全困境”，应在战略威慑能力上，保持虽不对等但有效的相互制衡，在军事力量对比上达成默契，避免两国军费支出“竞争性增长”。事实证明，努力发展健康、稳定、对等的中美军事关系，才有助于两国共同维护亚太和世界的和平稳定。

（周洲 作者单位：军事科学院国防政策研究中心）