专家指出促进旅游业恢复发展离不开法律“定心丸”

3月29日，新冠肺炎疫情常态化防控下，长江三峡游客减少，多艘游轮停靠码头。 CFP供图

□ 本报记者　　朱宁宁 

受疫情影响，今年“五一”假期期间，许多地方的跨省游甚至跨市游都无奈受限，这无疑让旅游业雪上加霜。

为支持旅行社行业纾困发展，文化和旅游部办公厅近日印发《关于进一步调整暂退旅游服务质量保证金相关政策的通知》，提出符合相关要求，享受暂退旅游服务质量保证金政策的旅行社，可申请将暂退比例提高至100%，补足保证金期限延至2023年3月31日。业内普遍认为，此举将有效缓解旅行社面临的资金压力。

应当看到，为了解决当前旅行社遭受疫情重创的现实难题，国家及地方政府对于旅游业的纾困出台了一系列政策措施，除暂退旅游质保金外，还有暂缓缴纳员工社保、金融支持等。但一些专业人士在接受《法治日报》记者采访时指出，国家及地方政府出台的各项支持措施仍属于政策层面，应当考虑将成熟的行之有效的政策经验做法上升为法律，为旅游业提供更为稳定、可靠、长远的保障，更好地帮助旅游业走出困境。

纾困帮扶仍需多方发力

拿什么来拯救旅游业？文化和旅游部法治专家委员会委员、浙江大学城市学院文化和旅游法治研究中心执行主任胡斌认为，应当从降低企业成本和增加企业收入两方面出台更多积极的扶持政策。一方面，可以出台多个降低成本的政策，包括暂缓缴纳员工社保，减少旅行社裁员；适当减免办公场所租金；整合责任险、意外险和保证保险产品，降低旅行社综合保险费率等。另一方面，出台增加企业收入的政策，比如，根据旅行社等级和规范经营情况直接给予资金补助，协调相关部门开放旅行社发票事项等。此外，有条件的地方政府还可以发放周边游短途游消费券，帮助旅行社提前锁定消费需求。

除了中高风险地区之外，国内大部分低风险地区的景区、主题公园仍正常营业，但受疫情影响，出游者明显减少。对此，胡斌给出了更为具体的建议。

在胡斌看来，政府可以考虑适当减少部分景区的特许经营权费用，降低景区运营成本，并将景区纳入公共基础设施投资的对象，提升景区周边环境。同时，将景区作为旅游目的地营销的重要内容，降低景区的营销成本。此外，景区自身也可以采取一些“自救”措施，比如，各个景区之间可以“抱团取暖”，通过产品组合让利给旅游者，吸引周边旅游者开展短途短时休闲游，还可以利用直播、虚拟现实等新技术，创新旅游产品，增加景区对游客的吸引力。

需要加大政策落实力度

值得一提的是，为了提振旅游业，不久前，国家发展改革委、财政部、文化和旅游部等十四部门印发《关于促进服务业领域困难行业恢复发展的若干政策》，针对包括旅游业在内的服务业领域困难行业，提出了3个方面43项具体政策措施，可谓“力度空前”。

一系列政策为文旅市场注入了信心与力量，被视为助力旅游业复苏的“及时雨”，但也有一些业内人士对此表示谨慎乐观。

“目前发布的纾困政策通知都不具有强制性，并且需要财政、金融、旅游、商务等各部门具体落实。在没有法律明确规定以及在现有法律、法规或者部门规章没有修订或通过法定程序暂缓、调整适用情况下，各相关部门仍必须按照既有法律规定执行。这在一程度上会影响纾困政策的落地执行。”北京市法学会旅游法学研究会副会长李广认为，仅仅是政策呼吁和倡导很难切实将相关纾困举措落到实处。比如，目前的纾困政策中，有通知要求“政府采购住宿、会议、餐饮等服务项目时，不得以星级、所有制等为门槛限制相关企业参与政府采购”，但由于该通知并不具有法律约束力，有关部门在采购时仍坚持星级酒店不得采购、旅行社开具发票不得报销等“土政策”。

在李广看来，疫情已进入常态化背景下，只有把目前纾困政策的“红头文件”固化为法律，给相关管理部门以政策落地的权限，并规定违反有关政策的责任，才能使相关政策真正落地，给企业以明确的信心和预期。

发挥法治稳定预期作用

新冠肺炎疫情席卷全球，给全球的旅游业造成了极大冲击。据了解，目前一些旅游业发达的国家已经通过立法手段助力旅游业纾困。比如，印度尼西亚通过立法的方式对在疫情期间不解雇员工的企业给予财政补贴，支持旅游企业留住骨干员工。又如，日本政府根据紧急立法明确规定，如果饭店愿意在疫情期间对饭店进行数字化改造提升智能化程度，愿意进行绿色节能改造降低饭店的碳排放，政府将依法给予财政补贴，从而提升日本旅游业的竞争力，为日本旅游业的低碳化奠定基础。希腊、意大利、西班牙、德国等国家也采取了类似措施。

“从上述国家应对疫情采取的措施及方式来看，通过立法的方式将纾困、扶持措施法定化，使得旅游经营者产生稳定的预期，可以最大限度地让旅游经营者安心经营，坚定信心，从而渡过难关。”文化和旅游部法治专家委员会委员、北京第二外国语学院文化旅游法律法规研究中心副主任王天星说。

王天星指出，由于政策、措施从启动、研究、协调、出台到落地见效会存在时间差，将导致很多实力较弱的市场主体还来不及享受相关的政策利好，就可能已经被迫退出旅游市场，这显然不利于旅游业的健康发展。

“疫情常态化的大背景下，必须通过法治的方式来提升旅游业治理能力和治理体系现代化。提升旅游业应对危机能力，是建设法治中国进程中应当认真对待的问题。”王天星指出，旅游业因疫情而遭受的冲击、面临的困难不是临时、短暂的，而是具有长期性。因此，对于旅游业的纾困扶持帮助不能仅仅依靠政策，应通过立法将行之有效的政策固定下来，上升为法律，赋予其约束力、强制力，依法启动对旅游业的救助、纾困措施，方能为旅游业提供更为坚实的保障。