深挖地方债腐败

　　中国新闻周刊记者/周群峰

　　发于2021.12.20总第1025期《中国新闻周刊》

　　12月1日，江苏省纪委在官网刊文称，纪委系统深挖细查债务背后的贪腐问题，严肃查处了省发改委原副主任祁彪、南通市原副市长陈晓东、南京市浦口区委原书记祁豫玮等典型案件。镇江市、宿迁市纪委监委严肃惩治国有平台公司腐败问题，为国家挽回巨额经济损失。

　　防范地方政府债务(简称“地方债”)风险是中央部署的一项重点工作。今年以来，贵州、山西等多省纷纷表态，要深挖地方债务风险中潜藏的腐败问题。

　　湖北省统计局副局长、中南财经政法大学教授叶青告诉《中国新闻周刊》，关于地方债的监管，在制度层面上已经比较完善，但落实起来还不到位。在“数字出官，官出数字”的背景下，一些地方官员千方百计提高GDP，目的还是为了个人升迁或敛财。有的地方官员甚至不切实际地提出“三年一小变、六年一中变，九年一大变”的目标，为此举债搞建设，造成大量烂尾项目，难以收场。

　　叶青说，地方债务借来的钱，由于不需要走人大审批的预算流程，来得过于容易，有的地方政府往往打着基础设施建设的名号，被随意投入各种渠道，使用效率差，类似层层转包、工程质量失控等腐败现象也就应运而生。

　　“风险释放时腐败链条也被释放”

　　财政部公布的数据显示，截至2020年底，地方政府债务余额为25.66万亿元。据上海财经大学高等研究院“中国宏观经济形势分析与预测”课题组统计，地方政府债券余额和城投债余额合计，截至今年10月20日，以地方政府债券形式的显性债务共41.42万亿元。其中，江苏(4.46万亿元)、浙江(3.10万亿元)、山东(2.77万亿元)位列前三。

　　在中国农业大学经济管理学院副教授方明月等三人合写的《规范地方债的关键是政府转型》一文中称，“地方债”是一个笼统的概念。狭义的地方债，是指由财政部批准、通过省级政府发行的债券，这类债券的信用评级很高。广义的地方债除了由地方政府直接发行的显性债券外，还包括大量由地方投融资平台发行的企业债、公司债以及中期票据等债务，后者简称“城投债”，通常被认为是地方政府隐性债务的主要成分。由于城投债在金融交易系统里可以公开查询，所以其违约情况往往成为地方债风险的风向标。

　　中央财经大学中财-中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长、财政部PPP专家库专家温来成告诉《中国新闻周刊》，2015年以后，财政部和国家审计署就没有公布隐性债务的数量。不过业内推测，目前，国内隐性债务现在规模大概在40万亿元。

　　江苏省委高层曾直言，该省地方债里存在贪腐现象。据《中国纪检监察报》报道，在2018年度江苏省全面从严治党主体责任述职会上，时任江苏省委书记娄勤俭指出，“镇江市在重点领域监管方面存在薄弱环节，政府隐性债务风险突出，甚至存在腐败问题”。

　　此次被江苏纪委点名的三名官员中，祁彪现年59岁，2018年10月任江苏省发改委副主任，2020年11月29日被查。2021年6月8日，双开通报称，祁彪利用职权和职务影响，充当地方政府平台公司融资中介，通过虚增中介环节收取中介费的方式，收受巨额财物，推高地方债；伙同其子违规开展融资业务，募集公众资金高息投向地方政府平台，牟取巨额非法利益，增加金融风险和社会风险等。

　　涉及地方债腐败问题的官员并非个案。多位受访专家称，贵州省黔南州独山县委原书记潘志立案，是此类案例中最为典型的一个。

　　《中国纪检监察报》报道，为了政绩，潘志立罔顾独山县每年财政收入不足10个亿的实际，盲目举债近2亿元打造“天下第一水司楼”“世界最高琉璃陶建筑”等形象工程、政绩工程。他被免职时，独山县债务高达400多亿元，绝大多数融资成本超过10%。这意味着，独山县每年光债务利息就超过40亿元，全年财政收入不吃不喝也远不足偿还利息。潘志立因此被舆论称为“全国最会借钱和最敢花钱的县委书记”。

　　泰山产业领军人才、山东财经大学教授陈华告诉《中国新闻周刊》，近年来，一些地方出现债务违约爆雷后，在风险释放过程中，以前隐藏的腐败链条也会被释放，导致一些官员被查。“如果当地纪委深究，往往会发现很多腐败问题。因此，一旦出现爆雷情况，也考验着纪委的魄力。有的会睁一只眼闭一只眼，追求适可而止，有的会痛下决心，想把腐败链条连根拔起”。

　　他称，地方债中的融资租赁等非标业务，一般都有一定比例的公关费(如业务拓展费、咨询费等)，如果通过合法渠道，政府平台公司把这笔费用给提供融资的公司，一定程度上是合法的，如果给了负责签字的有权的个人就会导致腐败等问题。

　　一位受访的经济学家告诉《中国新闻周刊》，地方债领域腐败问题往往与工程建设相互交织，而且具有很强的隐蔽性。比如，一家信托公司为地方政府融资10亿元，期限是3年，给予的市场年化收益率也不高，但这家信托公司往往要求一家关联的工程公司参与到相关项目中来。政府答应这种条件后，就为这家公司量身定做招投标条件，确保该公司拿到项目。“这家信托公司为政府融资挣钱不多，这家工程公司拿到项目后，会拿出一定比例的资金，返还给信托公司，在这个融资返费(点)的过程中，有一部分费用可能就到了某位官员个人腰包，从而滋生出比较隐蔽的钱权交易行为。”

　　北京市中永律师事务所合伙人、财经律师刘兴成告诉《中国新闻周刊》，监管好地方债的工程建设，出路在于依法行政，将地方债的工程建设公开化、公平化和公正化。切实运用好《招标投标法》和《招标投标法实施条例》，防止出现不招投标或串标的情况，还要运用好《民法典》，防止出现合同欺诈。

　　有的融资平台沦为“白手套”

　　温来成称，上世纪80年代，在上海出现国内最早的一批融资平台。2015年，全国各级融资平台曾达到上万家。目前，数量至少在8000家左右。“以前，地方政府不允许发债，所以出现了融资平台。从2015年开始，国家允许省政府发债，市县政府可以委托省政府发债。按照新《预算法》规定，地方政府举债的唯一途径就是发行债券，融资平台融资的钱为企业债，不再视为政府债”。

　　对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授、财政部政府债务研究和评估中心专家毛捷接受《中国新闻周刊》采访时表示，现在发债的权限在省级政府，但省级政府很难对地方报上来的所有项目把控好风险，因此地方政府就会包装项目，导致一些项目有水分(比如来自于土地的收益只是一个预估，最终实际效益很可能低于预估价)。在这种情况下，会导致资金和项目不同步的现象。这时，钱早到账了，但项目还没开工而且还要付利息，这不利于财政体制增效，也容易滋生腐败。从以往审计署披露的情况看，有的资金到账后，项目长达一年多时间不开工。

　　温来成认为，现在融资平台的历史使命已经完成，如果是纯公益性的就撤销，如果有具体业务就转成一般面向市场经营的国企，和地方财政划清界限。毛捷也表达了类似观点。他称，应加快分阶段推进地方尤其是区县街道的融资平台公司的市场化转型。让融资平台不再承担替政府融资的职能，地方债腐败往往与隐性债务紧密相连，如果把这类融资平台规范好了，该裁撤的裁撤，该合并到市县一级的合并，该破产的破产，该关停的关停，相对来说就把渠道斩断了。让融资平台还要进一步转变为自负盈亏、独自承担责任的市场法人主体。

　　但在实践中，融资平台的转型或退出并非易事。温来成告诉《中国新闻周刊》，2015年，财政部就要求投融资平台转型发展，但并没有给予一个明确的转型时间点。同时，受到经济下行，地方上保增长、保就业等因素影响，这种转型并不顺利，甚至从数量上，很多地方的融资平台还有增无减。“这些平台如果不继续融资，到期的债券可能还不了。他们只得靠借新债还旧债，否则公司破产，就会引起市场震荡”。

　　毛捷介绍，他曾和一些专家到省一级的财政部门和融资平台、市县一级的财政局、街道和乡镇以及工业园区等深入调研。调研结果显示，地方债产生的腐败问题与制度惯性有关。“尽管在2015年，国家就明确地方政府通过省级政府发行地方债是唯一合法的政府融资渠道。但很多市县、街道的领导干部，已经习惯了用融资平台去解决资金缺口问题。长时间以来，不少地方为了建工业园区，前期盲目投入大量资金，但引进的产业没达到预期，导致无钱进账，还得还本付息。因此，他们只能不断借新债还旧债”。

　　长期以来，在政府成立融资平台后，出现的官商不分现象也受到争议。温来成举例称，比如，有的市政府成立的融资平台，往往由分管财经的副市长兼任平台董事长或总经理；财政局成立的融资平台，往往由财政局局长任董事长或总经理。这种背景下，也容易出现腐败现象。

　　毛捷和一些专家去一些基层政府调研后，发现街道存在的问题比较多。在城镇基础设施改造、市政建设、棚户区改造等城镇综合整治项目中，市县一级的政府会承担大部分资金，但是很多街道往往会借助这个名头，成立融资平台公司。很多街道的融资平台公司和街道办主任有千丝万缕关系，他们白天是街道办主任，晚上就以融资平台董事长、总经理身份参加各种应酬。“近年来，我们去一些省份调研时，发现这种基层领导具有‘双重身份’的现象还存在。而且有的街道，每一个新领导上来，都会扶植一两家自己信任的融资平台公司”。

　　他称，地方债中隐性债务比较严重的主要问题，在于基层融资平台不规范。很多财政资金从中央到省市区县很少出现被截留的情况，但到了乡镇、街道、工业园区的基层用款单位，如果还存在不规范的融资平台公司的话，就很容易出现腐败行为，部分融资平台公司甚至成了一些人谋取私利的“白手套”。

　　深挖腐败需细化配套条例

　　近年来，深挖债务背后的腐败问题多次被中央和地方提及。中纪委曾明确将地方债务风险中隐藏的腐败列为2020年重点工作之一。2021年5月10日，贵州省政府召开会议表示，要坚决杜绝违规举债行为。山西、湖南、吉林等多省份也有相关表态。

　　陈华认为，多地之所以出现地方债腐败问题，最根本原因还是官员对GDP的盲目崇拜，很多地方还是以GDP论政绩；加之地方财政分灶吃饭等，这种背景下，不少地方官员便盲目举债搞建设，导致后续产生一系列问题。在《规范地方债的关键是政府转型》一文中提到，长期以来，研究中国经济转型与发展的国内外经济学家们普遍认识到，中国地区之间的激烈竞争是中国经济维持几十年中高速增长的“第一推动力”。已有的研究表明，辖区内经济快速增长会给官员带来三种收益：更多的财政收入，更高的晋升概率，以及更多的寻租空间。

　　为追求个人升迁，盲目举债发展的案例也并不鲜见。《新京报》曾刊发《起底万庆良：善迎合领导 借债30亿造城赚政绩》一文，报道了广东省委原常委、广州市委原书记万庆良案。该文援引揭阳一位副厅级干部的话说，万庆良主政揭阳时，政绩主要有两方面：一是引进多个大项目，拉动揭阳GDP迅速增长；二是实施“30亿工程”改变了城市面貌。所谓“30亿工程”是因总投资约30亿元人民币而得名，包含“两河四岸建设”、市政建设等106个具体项目。万庆良举债投资30亿后， 2008年，他由揭阳市委书记升任副省长。

　　城建的巨大政绩背后是巨大的利益诱惑。毛捷认为，为防范地方债滋生腐败问题，应该严格做到地方官员“终身追责，倒查责任”制度，促使在任的官员作重大决策时，更加谨慎；在发行地方债时，还应发挥地方人大的监督。目前，人大还是从法律预算等角度，对地方融资规模进行监督，对一些隐性债务难以监管。还应从法律角度赋予人大更实质性的监督权。

　　刘兴成建议，应该将地方党政一把手和地方债主管领导的政绩考核和职务升迁，与地方债产生的业绩、地方债务总额、幅度变化等指标挂钩，既防范寅吃卯粮现象，又防范新官不理旧账现象。

　　温来成告诉《中国新闻周刊》，惩治地方债产生的腐败行为，最关键的一点是要落实好制度。尽管中组部发布的《党政领导干部选拔任用工作条例》和国务院出台的《地方政府性债务风险应急处置预案》等都规定，官员离任时，要进行地方债务审计。但目前，没有出现配套文件，可操作性不强。比如说一个城市出现了地方债的问题，应该问责市委书记、市长，还是财政局长等没有明确，按照什么标准问责也不明确。因此，应该尽快出台明确的、可操作性的配套条例。

　　《中国新闻周刊》2021年第47期