特约记者 温墨

中国城镇化过程中土地红线问题是绕不过去的问题。日前中国金融四十人论坛发布的《土地制度改革和新型城镇化》的报告，提出“改变严守耕地红线的思路，扩大城镇建设用地规划”。再次引发了对18亿亩耕地红线的争论。那么，在新型城镇化建设中，传统的土地红线是否也应该随之调整，如果必须变革，又该遵循怎样的原则和路径？时代周报记者就此问题专访经济学教授、北京大学国家发展研究院院长姚洋。姚洋认为，中国无需担心粮食安全问题，但出于减少土地浪费的考虑、仍应设定耕地红线。

“土地红线”存在不仅是因为粮食安全问题

时代周报：从你的理解看，最初中央制定耕地红线政策是基于什么样的考量？目前这个耕地红线还必要吗？为什么？

姚洋：中央当初的初衷既包括粮食安全，也包括防止土地浪费。粮食安全在几乎所有国家（可能除了那些土地非常丰富的国家）都是一个重要问题，特别是在亚洲这些人多地少的国家，更是如此。所以，确实有一部分原因是我们需要一定的耕地来生产粮食。但是这方面的考虑，我认为是越来越不重要了。我国的粮食产量的增长速度远高于人口增长速度。过去30年平均下来，估计每年的粮食增产量在2%左右。这是一个非常乐观的数字，因为我们的年平均人口增长率只有0.7%。还有就是中国农业的科技进步。绿色革命以来的历史告诉我们，粮食增产的潜力非常大，如果我们愿意使用转基因技术的话，粮食增产的潜力就几乎是无限的。我们生物技术的进步非常快，所以耕地不会成为农业生产的强约束。不是说没有约束，但是它的约束不强。因此，光从农业和粮食安全的角度去控制耕地红线呢，我觉得意义不是那么大。

不过，有别的更重要的理由使我们需要控制耕地。现实中存在的一个问题是，如果不控制耕地，地方政府和农民就会无限制地扩张他们的建设用地。如果没有指标限制，农地向非农地的转换会非常任意，这就会造成土地资源的浪费。

在任何一个国家，使用土地都是极其慎重的，都要经过严肃的审批。比如说美国，土地规划是非常重要的一个部门，说这块是农用地，那就是农用地，要转成商业用地，不行。想要改变规划，是很困难的。所以说减少土地浪费，是控制土地用途的一个重要原因。

还有一个原因，是保持生态，耕地如果都变成了工业用地和城市用地，可能改变生态环境。再者，我们的土地制度决定国家、政府可以征地，在农村又是集体所有，没有真正落到个人的手里头，所以土地很容易造成浪费。

基于以上这些原因，我认为需要有一个耕地红线。

时代周报：那么，把耕地红线制定在18亿亩这个数字上，是否出于某种科学的考量？

姚洋：其实这也没什么科学可讲。如果说18亿亩不科学，19亿亩也未必科学。但是土地红线本身是需要的。那么既然已经设定了18亿亩，那就不要再去调整它了。

时代周报：关于《土地制度改革和新型城镇化》报告中提到的用土地当量红线替代现在单纯的土地面积红线的建议，你怎么认为？从技术上分析是否可行？

姚洋：用土地当量红线的做法当然更科学，即按照土地产出率创设一个土地当量，土地指标是关于土地当量的，比如说我们设定18亿亩某种当量的红线，这样可以保证土地在当量意义上的增补平衡。这种做法应该来说也是比较可行的。现在的卫星遥感图片识别度非常高，能够看出来每一块土地都是什么样子。

必须让土地指标流转起来

时代周报：城镇化过程中伴随着无法回避的土地需求增加和农民土地流转问题，同时又与有限的土地供应相冲突。您认为这种冲突的本质是什么？

姚洋：城镇化过程中土地供给有限制，并不是坏事：土地是我国的稀缺资源，不可能敞开供应。人多地少是土地价格上涨的本质原因。现在我们的城市密度越来越低，城市土地的浪费越来越多。但是如果说要取消用地指标，并且让土地直接入市，如果土地的使用没有指标的设定，那么土地就根本不可能有增减平衡，因为没有约束。比如说我看这里有这么多土地，每年都卖掉一定面积的土地，那么土地的价格就越来越低，只会使城市的建设密度更低了，增加了土地浪费。

我认为土地指标还是得要，但是土地指标应当流转起来。比如说杭州的土地指标用完了，那么就向不发达地区去买土地指标，这样土地指标就流转起来了。当然，只有首先建立耕地红线，才会有用地指标，才可能建立土地指标的市场。这也是我认为中国需要有一个耕地红线的理由之一。

时代周报：城镇化土地需求是否会冲击耕地面积现有的设定？如果会的话，如何解决这一用地矛盾？

姚洋：这种矛盾肯定会有。城镇化目前主要还是在发达地区。我觉得应该有一个补偿机制。首先是要用土地指标去限制。如果指标用完了，一是向不发达地区去买，二是你自己把楼再建高一点。当然这只是一个缓解，这两方面土地需求的竞争肯定会存在。但是有这个竞争是好事，如果土地都不构成一个约束了，那么土地的浪费不就更大了吗？

时代周报：除了指标流转，还应采取什么措施缓和这种矛盾？

姚洋：除了土地指标流转，还应提高城市建设密度。我们现在的政策恰恰相反，是规定容积率高限，结果是降低了建筑密度。

坚守红线可减少土地浪费

时代周报：很多人都把目前房价的高企归因于土地供给的不足，主张放开红线以降低房价，你认为这种说法是否有道理？

姚洋：这是正常的，中国本来就是缺少土地的。土地价格是房价的重要一部分，这很正常。我们的政府从土地当中得到很大一部分好处也是正常的。孙中山先生早就说过了，土地涨价归公嘛。比如说你有这块地，有一天来开发了，你就成了亿万富翁，这合适吗？

理论上说，放开土地供应确实是可以降低房价。但是我觉得维持现在的土地供给政策是必要的。土地不可能无限量地供应，这会造成大量的土地浪费。

想要把房价拉下来这个想法在根本上就是错误的。那是美国梦，不可能在中国实现。其实房价高企主要集中在一线城市，在二、三线城市并没有想象的那么高，所以这房价没有什么好抱怨的。一线城市房价高也是正常的。全国人民都在我们的一线城市买房子，甚至还有外国人，这房价能不高吗？

姚洋

知名经济学家 北京大学中国经济研究中心副主任

（责任编辑：杨晓均）